清政府在怎样的背景下开始宪政运动的？有什么积极意义？ 清政府是怎样理解宪政的？

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清末新政是在中华民族面临又一次严重危机的情况下产生的。八国联军侵入中国，占领北京，清廷不得不亡命西安。这是继一八六○年英法联军侵入北京清廷亡命热河后清政府受到的又一次奇耻大辱。在严峻的事实面前，清朝从最高统治者到文臣武将比以前清醒了许多，他们终于认识到，要对付外国侵略，挽救国家危亡，非变祖宗成法不可了。 清廷亡命西安之时，就于1901年1月29日发布变法上谕。上谕说：“法积则弊，法敝则更，要归于强国利民而已”，所以，“取外国之长，乃可补中国之短；惩前事之失，乃可作后世之师”，“事穷则变，安危强弱全系于斯(《义和团档案史料》第914—916页。)”。同年10月2日清政府又以慈禧太后的名义发布文告，再次强调要挽救国家，非变法不行。文告说：“变法一事，关系甚重……朝廷立意坚定，志在必行”，并且说：“尔中外臣工，须知国势至此，断非苟且补苴所能挽回厄运，惟有变法自强，为国家安危之命脉，亦即中国民生之转机。予与皇帝为宗庙计，为臣民计，舍此更无他策。” 应该说这是清政府经过几十年的实践得出的肺腑之言。 那末，清末政府有哪些内容呢？ 经济上，新政采取了一系列发展资本主义工商业的进步措施。 1903年9月，清政府成立了以载振为尚书的商部（1906年将工部并入商部，改称农工商部），颁布了一系列鼓励资本主义工商业发展的措施。 1903年11月，商部颁布了《奖励公司章程》，其中指出：“向来官场出资经商者颇不乏人，惟狃于积习，往往耻言贸易，或改换姓名，或寄托他人经理，以致官商终多隔阂。现在朝廷重视商政，亟宜破除成见，使官商不分畛域，合力讲求，庶可广开风气(汪敬虞：《中国近代工业史资料》第二辑（上册），第641页)”，也就是说，清政府明确提倡资本主义工商业的自由发展。章程中明确规定了对经营工商业者的奖励办法：凡能集股五十万元至五千万元经营工商业者，分别奖以议员或商部头等顾问官等职位，加以七品至头品顶戴。 1906年10月，清政府颁布《奖给商勋章程》；1907年，清政府又颁布《爵赏章程及奖牌章程》，进一步鼓励资本主义工业商的发展。 文化上，清政府采取了一系列向西方学习的重要步骤。内容如下： 废除科举。1901年8月，清政府下令从1902年起，科举考试不再用八股文。到1905年，袁世凯、赵尔巽、张之洞、周馥、岑春煊、端方联名上奏，痛切指出：“欲补救时艰，必自推广学校始。而欲推广学校，必自先停科举始(舒新城《中国近代教育史资料》（上）第63—64页。)”。清政府乃令自1906年起废止科举。 广设学堂。还在1901年9月14日，光绪在上谕中就明令各地兴办各级各类学堂，上谕说：“作育人才，端在修明学术，除京师已设大学堂应行切实整顿外，各省所有书院于省城均改设大学堂，各府厅直隶州均设中学堂，各州县均设小学堂，并多设蒙养学堂(舒新城《中国近代教育史资料》（上）第83页。)”。清末大办学堂，成效不小。1909年，国内各类学堂约为5．7万所，学生160余万人(吴廷嘉：《近代中国的知识分子》第173页，人民出版社1987)。到民国元年，全国学校达到87，272所，学生达到293．3387万人(舒新城《中国近代教育史资料》（上）第367页)。 鼓励留学。早在1898年，杨深秀、张之洞就提出了鼓励学生到日本留学的建议。如张之洞所言：“出洋一年，胜于读西书五年，……入外国学堂一年，胜于中国学堂三年(舒新城《中国近代教育史资料》（上）下册，第974页。)”，并指出派遣留学生以到日本为宜。这样，到1903年10月清政府就颁布了张之洞拟定的对留日学生的《约束游学生章程》及《奖励游学毕业生章程》。正是在清政府的大力提倡下，清末形成了一个留日高潮。1901年留日学生仅为274人，以后1902—1909年分别达到608人、1300人、2400人、8000人、12000人、10000人、3000人，1906年为其顶点(李喜所：《近代中国的留学生》第127页，人民出版社1987)。 特别值得注意的是，清政府还大力倡办女学。1907年颁布的《女子师范学堂章程》规定：“女子师范学堂，须限定每州县必设一所，”官办、民办均可。官办女子师范学堂的经费由地方筹备，对读女子师范学堂的学生以优惠，“女子师范生无庸缴纳学费(舒新城《中国近代教育史资料》（上）下册，第811页。)” 军事上，清政府进一步采取了学习西方军事技术的措施。裁撤旧式绿营、防勇，编练新军，袁世凯的北洋六镇新军最先练成。为了培养近代军事人才，清政府除下令在各省没武备学堂外，从1904年起还派留学生到日本学习近代军事技术。 由清末新政的上述内容看，它是戊戌变法的深入和发展。 新政在经济上所采取的鼓励中国资本主义工商业发展的措施，比戊戌变法时所采取的措施要深刻、持久得多。特别重要的是，新政大力提倡资本主义工商业的发展，这是对几千年来中国传统的“农本”思想的一个巨大冲击，这在中国近代经济发展史上有不可低估的意义。 清末新政在文化教育方面采取的措施，也大大超过了戊戌变法时期的主张。以科举而言，康有为主张：“今变法之道万千，而莫急于得人才；得人才之道多端，而莫先于改科举。今学校未成，科举之法，未能骤废，则莫先于废弃八股矣(舒新城《中国近代教育史资料》（上）第36页。)”。梁启超上书光绪，请求“将下科乡会试及此后岁科试，停止八股试帖，推行经济六科，以育人才而御外侮(舒新城《中国近代教育史资料》（上）第39页。)”。张之洞也正确地指出：“变法必自变科举始(舒新城《中国近代教育史资料》（上）第980页。)”。总之，他们无一不是主张变通科举，而没有提出废除科举。因此，戊戌变法的文化措施也就只是：“改革科举，废除八股，改试策论”。但在清末新政中，清政府废除了沿袭一千多年的封建科举考试制度，这在中国文化教育史上是一个重大的事件。 清末新政中，发展女学也是特别引人注目的事件。中国几千年来，妇女处于低下的地位，中国几千年文明史中，女中英杰寥若晨星。虽然戊戌变法时就有一些有识之士如梁启超等提出了开办女学的主张，但其主张未能实现。清末新政中则大力创办女学，女学的创办就为中国妇女的最终解放创造了一个必要的前提，而妇女的解放对中国历史的发展起着巨大的作用。正如傅立叶所说：“在任何社会中，妇女解放的程度是衡量普遍解放的尺度(《马克思恩格斯》选集卷3，第300页。)”。 清末新政的军事措施，同样是戊戌变法措施的继续。戊戌变法只是提出了重练海陆军，而清末新政的军事措施则完成了这个任务，首先练成了北洋六镇之师。 清末新政的十分重要的内容还体现在政治变革上。通过清末新政自上而下的改革就逐渐地变封建的政治上层建筑为资本主义的政治上层建筑——君主立宪制。 清末新政之初，仍然带有“中学为体，西学为用”的胎记，因为在1901年1月29日的变法上谕中还明确地说：“世有万古不易之常经，无一不变之治法。……不易者三纲五常，昭然如日星之照世。而可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦(《义和团档案史料》第914页。)”。 但是，事实是最好的老师。1904——1905年发生了日俄战争。随着战争的进行，战争的优势逐渐转向了日本。最后，战争以日胜俄败而告终。在这样一个不可移易的事实面前，清朝上下震动，同时也很自然地思考一个问题：为什么土地之大，人民之众远在日本之上的诺大的俄国竟然鹿死日本之手？思考的结果是：日胜俄败，原因在于政治体制，这是立宪国对专制国的胜利。清政府看到：要拯救国家，非顺应世界大势，改专制政体为立宪政体不可。这样，清末新政中政治体制改革就很自然地提上了日程。 如果说在日俄战争前中国要求政治体制改革还只是辽阔中华大地上的几声微弱的呼唤的话，那么，到了日俄战争之时，政治体制改革的要求就成了越来越多的人的共识。特别重要的是，这种要求成了统治阶级中许多人的共同呼声，这就构成了政治体制改革的充要条件。 1904年6月，张謇致信袁世凯，要他支持立宪，他在信中指出：“不变政体，枝枝节节之补救，无益也。不及此日俄全局未定之先，求变政体，而为揖让救焚之迂图，无及也。……日俄之胜负，立宪专制之胜负也。今全球完全专制之国谁乎？一专制当众立宪，尚可幸乎(转引自：蒋碧昆：《中国近代宪政宪法史略》法律出版社1988年第53页。)？”1904年，林绍年也奏请清政府，“尤有所最要者，则无如改专制为立宪法(转引自《近代史研究》1989年第3期，第108页注②。)”。1905年2月29日，出使日本大臣杨枢又奏请：“变法大纲，似宜仿效日本(转引自《近代史研究》1989年第3期，第110页注③。)”。岑春煊指出：“无论何种政体，变迁沿革，百折不回，必归于立宪而后底定(《清末预备立宪档案史料》第498页。)”。端方痛切指出：“假如在商旅不通，各自孤立的古代，国贫民弱还尚能立国的话，那么在列强林立，弱肉强食的今天，不能自存，即将灭亡，不能夺人，即将为人夺，断无苟且偷安而可图生存者。中国今日正处于世界各国竞争之中心点，土地之大，人民之众，天然财产之富，尤各国之所垂涎，视之为商战兵战之战场，苟内政不修，专制政体不改，立宪政体不成，则富强之效将永无所望”，“专制政体之国万无可以致国富强之理由也(《端忠敏公奏稿》卷6。)”。袁世凯也正确地指出：要挽救国家，“别无良策，仍不外赶紧认真预备立宪之一法。若仍悠忽因循，听其自然，则国势日倾，主权日削，疆域日蹙，势不至今之朝鲜不止(转引自《史学月刊》1988年第1期，第64页注@20。)”。 在上述情况下，慈禧为首的清政治顺应时代潮流，为在中国实行宪政做了许多工作。 1905年12月，清政府派五大臣到日、英、法、比、美、德、意、奥考察宪政。五大臣在1906年奏请立宪，他们力陈立宪之好处：“宪法所以安国内，御外侮，固邦基，保人民……且立宪政体，利君利民，独不便于庶官也。……保邦致治，非此末由。……伏愿特降纶音，期以五年改行立宪政体(转引自：蒋碧昆：《中国近代宪政宪法史略》法律出版社1988年第55页。)”。他们带回大量政治书籍，编成《列国政要》及《欧美政治要义》，供立宪参考。 接着清政府于1906年9月1日颁布“预备仿行宪政”谕旨。谕旨首先指出为什么要在中国实行宪政，因为“我国政令，积久相仍，日处阽危，忧患迫切，非广求知识，更订法制，上无以承祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望。……而各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定政体，以及筹备财政，经画政务，无不公之黎庶。时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基”。同时指出，因目前规制未备、民智未开，需作多种准备，故不能仓促立宪，所以只有“俟数年后，规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下(《清实录·德宗实录》卷562，第438页。)”，而当务之急是改革官制。看来清政府是下定决心立宪了。 在清末政治体制改革中，中央官制的改革是它的一个重要组成部分，清政府把它作为在中国实行宪政的条件之一。清政府宣布预备仿行宪政后，雷厉风行，对沿袭了200多年的清代官制进行了改革。 人们对清末官制改革多持否定态度，笔者不以为然。 清末中央官制改革，是以西方资产阶级的三权分立原则为指导思想的，这在1906年11月7日奕劻、孙家鼐、瞿鸿■给皇帝的关于官制改革的奏疏中说得十分明白。奏疏指出：“此次改定官制，既为预备立宪之基，自以所定官制与宪政相近为要义。按立宪国官制，立法、行政、司法三权并峙，各有专属，相辅而行，其意美法良”。接着，奏疏深刻指出：中国“今日积弊之难清，实由于责成之不定。推究厥故，殆有三端。一则权限之不分……，一则职任之不明……，一则名实之不副(《光绪朝东华录》总第5577页。)”。 正是为了彻底改变中国官制的弊端，奏疏中提出了三条对策，总的目的是“以清积弊、定责成、渐图宪政成立为指归(《光绪朝东华录》总第5577页。)”。具体办法是： 第一，为改“权限之不分”的状况，故“首分权以定限。立法、行政、司法三者，除立法当属议院，今日尚难实行，拟暂设资政院以为预备外，行政之事则专属之内阁各部大臣……司法之权则专属之法部，以大理院任审判，而法部监督之。均与行政官相对峙，而不为所节制。此三权分立之梗概也(《光绪朝东华录》总第5577—5578页。)”。 第二，为改变“职任之不明”的状况，故“分职以专任”。建议将政府各部门分为外务部、吏部、民政部、度支部、礼部、学部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩院。各部设尚书一人，侍部二人(《光绪朝东华录》总第5578页。)。 第三，为改变“名实之不副”的状况，故“正名以核实”。将巡警归为民政部；户部更名为度支部；兵部更名为陆军部；刑部归于法部；商部改为农工商部；理藩院改为理藩部(《光绪朝东华录》总第5578页。)。 慈禧及光绪除了对奏疏中提出的改军机大臣为办理政务大臣的意见不同意外，对这次中央官制改革的其余办法均表赞成。光绪在上谕中再次强调改革官制的目的“原为立宪始基，实行预备(《光绪朝东华录》总第5579页。)”。 清末中央官制改革，在中国政治史上是一个重大的事件。这次改革一改自隋以来沿袭了一千多年的三省六部制，将吏、户、礼、兵、刑、工六部改变成了近代国家机构。重要的是，这一改革体现了资产阶级三权分立的进步原则，这对中国传统的政治制度是一个巨大的冲击，对皇帝至高无上的权力是一个大大的限制。清末中央官制改革代表了中国近代历史发展的方向——资本主义近代化。 清政府也对地方官制作了改革，在此暂不论列。 清政府的政治改革，绝非掩人耳目的把戏，而是实实在在为立宪作准备。 在上述中央官制改革的奏疏中，奕劻等提出了应该设立资政院作为议院预备的主张，清政府并未徒托空言。因此，1907年7月20日，光绪颁布上谕指出：“立宪政体，取决公论，上下议院，实为行政之本。中国上下议院一时未能成立，亟宜设资政院，以立议院基础(《光绪朝东华录》总第5736页。)”，明确提出设立资政院。因此，到了1908年7月8日，资政院章程正式颁布。1910年10月3日，资政院正式成立于北京。 同时，清政府也在地方为实行宪政作准备。发布设资政院上谕不久，光绪又在1907年10月19日发布上谕，要求在各省设立谘议局。谘议局的作用是“指陈通省利病，筹计地方治安，并为资政院储才之阶(《光绪朝东华录》总第5749页。)”。1908年7月8日，清政府颁布了《各省谘议局章程及议员选举章程》，到1909年10月中旬，全国有16省的谘议局相继建立起来了。 清末政治体制改革的最重要的成果，体现在1908年8月27日颁布的《钦定宪法大纲》中。 《钦定宪法大纲》规定了“君上大权”及“臣民权利义务”。 “君上大权”规定：大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴；君上神圣尊严不可侵犯：钦定颁行法律及发交议案之权，凡法律虽经议院议决而未奉诏命批准颁布者，不能见诸施行；召集、开闭、停展及解散议院之权；设官制禄及黜陟百司之权；统率陆海军及编定军制之权；宣战讲和、订立条约及派遣使臣与认受使臣之权；宣告戒严之权；爵赏及恩赦之权；总搅司法权；发命令及使发命令之权；在议院闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令、筹措必需之财用，惟至次年会期，须交议院协议(《光绪朝东华录》总第5979—5980页。)。 “臣民权利义务”规定：臣民于法律范围以内，所有言论、著作、出版及集会、结社等事，均准其自由；臣民非按法律规定，不加以逮捕、监禁、处罚；臣民可以请法官审判其呈诉之案件；臣民应专受法律规定审判衙门之审判；臣民之财产及居住，无故不加侵扰；臣民按法律规定，有纳税当兵之义务；臣民现完之赋税，非经新定法律更改，悉仍照旧输纳；臣民有遵守国家法律之义务(《光绪朝东华录》总第5580页。)。 许多人把《钦定宪法大纲》说得一钱不值，而笔者认为，这种说法离事实实在太远，是完全错误的。 我认为：《钦定宪法大纲》是顺应时代潮流而制定的一个体现君主立宪精神的宪法纲要，是近代中国学习西方的一个重大的政治成果。 《钦定宪法大纲》吸收了西方政治制度的合理成份，体现了三权分立精神。《大纲》明确规定：“按君主立宪政体，君上有统治国家之大权。凡立法、行政、司法，皆归总搅，而以议院协赞立法，以政府辅弼行政，以法院遵律司法(《光绪朝东华录》总第5979页。)”。以法律的形式肯定及实行三权分立的政治制度，这在中国近代政治制度史上是一个具有划时代的事件。 《钦定宪法大纲》体现了法律面前人人平等的原则。在《钦定宪法大纲》前言中就明确指出：“夫宪法者，国家之根本法也为君民所共守，自天子以至于庶人，皆当率循，不容逾越(《光绪朝东华录》总第5980页。)”。在《钦定宪法大纲》正文中再次明白无误地指出：“上至朝廷，下至臣庶，均守钦定宪法，以期永远率循，罔有逾越(《光绪朝东华录》总第5978页。)”。法律面前人人平等原则的宣布，是对中国千百年来“礼不下庶人，刑不上大夫”的传统观念的一个极大冲击。 《钦定宪法大纲》限制了皇帝的权力。《钦定宪法大纲》虽规定皇帝“在议院闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令，并得以诏令筹措必需之财用”，但紧接着明确规定：“惟至次年会期，须交议院协议(《光绪朝东华录》总第5980页。)”。《钦定宪法大纲》虽然规定皇帝有发命令及使发命令之权，但是“唯已定之法律，非交议院协赞、奏经钦定时，不以命令更改废止(《光绪朝东华录》总第5980页。)”。又，在与《钦定宪法大纲》同时颁布的《议院法要领》规定：“国家之岁入岁出，每年预算，应由议院之协赞(《光绪朝东华录》总第5980页。)”。也就是说，经济大权在议院之手而不在皇帝之手。 《钦定宪法大纲》对“臣民权利义务”的规定，也是中国政治发展史上一个十分重要的事件。《大纲》以法律形式明确宣布臣民有言论、著作、出版、集会、结社的自由，以及臣民的人身、财产、居住等权利均受到法律保护。人民的权利第一次得到了法律的承认，这在中国历史上是破天荒的。 总之，我认为，《钦定宪法大纲》是在中国建立君主立宪的法律文件，是中国历史上第一部资本主义性质的宪法纲要。 这样，从清末新政的政治改革措施来看，它标志着清政府倡导的主要以学习西方科学技术为主的洋务运动发展到了一个新的阶段，即由主要学习“用”发展到“体”“用”兼学的新阶段。这是几十年来中国学习西方，认识西方的一个质的飞跃，中国学习西方终于从表层结构向深层结构发展了。 顺便谈一谈与本文有关的洋务运动的分期问题。以笔者浅见，洋务运动从广义上说，就是中国近代向西方学习的运动，它的内容十分广泛，包括了经济、政治、文化、外交、科技等诸多内容。笔者以为：1906年9月1日清政府发布“预备立宪”上谕，把学习西方政治制度的问题最终提上了日程，、这标志着洋务运动开始了一个质的飞跃阶段。故笔者以之作为洋务运动发展的一个重要里程碑。在此之前的洋务运动称为前期（早期）洋务运动，在此之后的洋务运动称为后期（晚期）洋务运动。晚清洋务运动从1861年始，至1912年清帝退位终，中以1906年为界标，图示如下：(附图) 章开沅先生曾说过这样的话：“清朝最后十年政治体制和政策措施的更改之大，远远超过前此二百五十余年(转引自：宫明《中国近代史研究述评选》第288页，人民出版社1986年版。)”，他说的正是清末新政。 笔者正欲停笔之际，列宁的声音又在耳畔响起：“在分析任何一个社会问题时，马克思主义的绝对要求，就是要把问题提到一定的历史范围之内(《列宁选集》第2卷，第512页。)”，“判断历史的功绩，不是根据历史活动家没有提供现代所要求的东西，而是根据他们比他们的前辈提供了新的东西(《列宁全集》第2卷，第150页。)”。根据列宁的科学论述，结合清末新政的实际，笔者认为：清末新政是中国近代史上一次广泛而深刻的资本主义性质的改革；推动清末新政的人们，“比他们的前辈提供了新的东西”，他们顺应时代潮流，将近代西方资产阶级的政治学说应用于中国政治舞台，试图演出君主立宪的政治剧，当这在时的历史条件下是难能可贵的。同时，清末新政在经济、文化、军事、教育方面进行的改革，其作用不可低估。 总之，清末新政是戊戌变法和洋务运动的继续、深化和发展，是中国近代史上广泛面深刻的资本主义性质的改革

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