新能源汽车发展得失对燃料电池汽车的启示
导 读
新能源 汽车 是我国战略性新兴产业之一，2009 年以来，我国逐步建立了以财税政策为主的支持政策体系，推动了我国新能源 汽车 产业从无到有，逐步发展壮大。新能源 汽车 产业政策对推动我国产业快速发展起到了关键性作用，但也面临“干预市场”、“干预技术路线”、“透支消费”等质疑，出现了“骗补谋补”、“补贴依赖症”等问题。目前我国燃料电池 汽车 仍处于市场起步期， 大规模推广的条件尚未成熟，产业发展离不开国家政策的支持。如何继续发挥新能源 汽车 领域的先发优势，吸取前期产业发展经验教训，在下一步推广燃料电池 汽车 时少走弯路，加快推动产业发展，是当前燃料电池 汽车 产业发展面临的重大课题。
1、新能源 汽车 政策发展历程
自2009 年起，我国就开始给予新能源 汽车 政策支持，先后经历了示范推广、推广应用、量质兼顾和高质量发展四大阶段。
一是示范推广阶段（2009 ~2012 年） ，为推动新能源 汽车 由研发向产业化转型，2009 年我国启动了“十城千辆” 工程，2010 年进一步开展了私人领域补贴试点工作，2012 年发布新能源 汽车 专项规划，明确了新能源 汽车 的战略目标、任务和措施。
二是推广应用阶段（2013 ~2015 年） ，在第一阶段示范推广经验基础上， 2013 年我国将推广应用城市范围扩大到39 个城市和城市群，大幅提高了推广应用的数量要求，将推广车型聚焦于新能源 汽车 ，并明确提出政府机关、公共服务等领域要优先采购新能源 汽车 。
三是量质兼顾阶段（2016 ~2018 年） ，为稳定行业预期、确保补贴政策延续性，2015 年我国发布了2016 ~2020 年新能源 汽车 补贴政策，但受骗补事件影响，2016 年我国重新调整优化了补贴政策，2017 年，我国发布双积分政策，以建立补贴退出后的市场化机制。2018 年，根据行业发展情况， 我国进一步提高了补贴技术要求，并完善了补贴标准。
四是高质量发展阶段（2019 年开始） ，2019 年以来，新能源 汽车 产业发展不确定因素明显增多，受多重不利因素叠加影响，我国新能源 汽车 销量出现了10 年来首次同比下滑，2020 年初爆发的新冠肺炎疫情更是“雪上加霜”。在此背景下，国家将新能源 汽车 购置补贴延续到2022 年底，对于稳定当前消费和促进产业长期高质量发展都具有重要意义，也为我国完善非补贴等承接政策提供了难得的时间“窗口期”，有利于在补贴退出后实现市场化平稳过渡， 夯实产业长远高质量发展基础。
2、燃料电池 汽车 政策发展历程
整体看，我国燃料电池 汽车 产业政策先后经历了经验摸索、发展实践和协同创新三个阶段。
一是经验摸索阶段（2009 ～ 2015 年） ， 燃料电池 汽车 补贴政策车型划分相对简单、支持力度最大。2013 ～ 2015 年，还曾对符合要求的新建加氢站给予400 万元/ 座补贴。但受限当时的技术成熟度、成本、推广环境等因素，燃料电池 汽车 产业发展十分缓慢，重点是开展了小规模示范运行， 初步解决了可靠性、实用化等问题。
二是发展实践阶段（2016 ～ 2019 年） ，燃料电池 汽车 补贴政策进一步将车型细化为乘用车，轻型客车、货车， 大中型客车、中重型货车三类，分别给予20 万元/ 辆、30 万元/ 辆和50 万元/ 辆的高额补贴，且新增和提高了相关技术指标要求。2019 年以来，我国对燃料电池 汽车 的支持力度持续加大，《政府工作报告》首次列入了加氢等设施建设，李克强总理多次提到要发展氢能产业，万钢副主席也建议要及时把新能源 汽车 产业化重点向燃料电池 汽车 拓展。2019 年补贴政策提出燃料电池 汽车 补贴政策将另行公布，并规定过渡期内按照2018 年对应标准的0.8 倍补贴，且继续允许地方给予地补支持。该阶段燃料电池车型和推广数量开始大幅增多，产业投资热度日益提升，但行业发展问题和障碍也逐渐凸显。
三是示范创新阶段（2020 年开始） ， 随着产业快速发展，消费端的补贴政策对推动产业链和基础设施建设的局限性日益显现。2020 年4 月，财政部等发布了最新的补贴政策，将当前对燃料电池 汽车 的购置补贴，调整为选择有基础、有积极性、有特色的城市或区域， 重点围绕关键零部件的技术攻关和产业化应用开展示范。这一阶段的发展重点转向了关键核心技术研发产业化，政策更加注重培育产业发展环境，鼓励企业加大研发创新力度，着力破除政策、标准和管理体系等障碍，推动完善氢能供应链和燃料电池 汽车 产业链，将通过示范应用为下一步规模化产业化发展奠定基础。
3、新能源 汽车 产业发展得失及借鉴
目前我国燃料电池 汽车 和2009年新能源 汽车 发展情况相似，都处于产业发展起步期，市场规模小，研发产业化能力落后，技术标准体系不健全，基础设施滞后，研究新能源 汽车 产业得失对燃料电池 汽车 产业发展具有重要意义。
（1）新能源 汽车 发展经验及面临挑战
在国家政策和行业共同努力下，我国新能源 汽车 产业规模连续四年全球领先，基本建立了较为完善的产业链体系，形成了一套可复制的发展经验。
一是坚持以纯电驱动为战略取向，重点推进纯电动 汽车 产业化。 2009年国际电动化浪潮处于起步期，国家抓住战略机遇期，将新能源 汽车 列为战略性新兴产业，始终坚持纯电驱动战略不动摇，集中力量发展纯电动 汽车 ，才奠定良好的产业发展基础。
二是注重新能源 汽车 的系统化协同推进，配套出台了一揽子支持政策体系。 国家建立了“节能与新能源 汽车 产业发展部际联席会议制度”，强化组织领导和统筹协调，建立了全球最完善的政策支持体系，在产业起步期发挥了关键性的推动作用。
三是以示范推广为突破口，有节奏、有步骤地发展新能源 汽车 。 2009年启动了新能源 汽车 “十城千辆”工程，首先在公共领域进行示范推广，让企业产品真正走出试验场，调动了企业积极性。随着公共领域推广的成功，私人消费领域推广也得以开启，为全国、全车型规模推广奠定了基础。
四是不断强化技术政策的扶优扶强功能，大力推动企业技术创新。 投资准入、企业和产品准入、购置补贴、税收优惠等支持政策，均对企业研发能力、产品技术水平等提出不同程度的要求。扶持政策与技术进行结合，有效推动了企业加快技术创新步伐，促进了新能源 汽车 技术进步。
目前我国新能源 汽车 产业发展取得了积极进展，但技术创新能力仍然偏弱，企业过度依赖补贴，市场化机制不足，基础设施不完善、结构性产能过剩、缺少国际知名品牌等老问题依然存在。与传统 汽车 相比，新能源 汽车 作为新兴产业，产品技术经济性仍有差距、企业盈利能力差、产业链总体较脆弱，产业仍处于爬坡过坎的关键阶段，在重大疫情下，受到的影响冲击要比传统 汽车 行业更大。同时，新能源 汽车 产业进入后补贴时代，面临的国际竞争将日益激烈，逆水行舟、不进则退。
（2）对燃料电池 汽车 的启示
建议充分发挥我国新能源 汽车 产业发展形成了系列经验，促进我国燃料电池 汽车 产业高质量发展。
一是尽快明确国家层面的战略规划。 加快发布国家层面的氢能及燃料电池 汽车 产业发展规划，明确近、中、远期产业发展方向、目标、重点任务和保障措施，稳定行业发展预期，坚定企业发展信心。同时，加快出台我国氢能基础设施发展规划，集中力量解决氢能基础设施短板，为燃料电池 汽车 产业发展奠定基础。
二是加快建立国家层面协同推进机制。 目前我国尚未成立国家层面的氢能及燃料电池 汽车 组织机制，建议加快建立部门联席机制，明确分工和权责， 协同推动产业发展。另外，仅研发、促消费支持政策，难以系统支持行业发展， 建议加快构建燃料电池 汽车 支持政策体系，支撑形成有效的创新和产业化发展环境。
三是通过试点示范有序推动产业发展。 首先在公共领域推广燃料电池 汽车 ，加快技术验证、提升，加强研发创新能力建设，建立健全燃料电池 汽车 产业链，打通氢能供应链，培育产业发展环境，为燃料电池 汽车 全面推广打下基础。
四是实施扶优扶强策略提高产业竞争力。 建议燃料电池 汽车 产业发展初期就要高端定位，采用扶优扶强的政策支持方式，集中有限的资源支持我国重点企业发展，加快培育出数家国际龙头企业，建立起自主可控的产业链体系。
同时，要加快解决制约燃料电池 汽车 产业发展的关键因素，包括加强技术创新能力建设，提高产业化能力，加快建立氢能供应体系，完善标准法规和管理体系，明确加氢站审批流程和规范， 破除制氢、储运氢、加氢障碍等。 此外， 也要防范燃料电池 汽车 产业发展面临的新挑战。
一是需要防范低水平重复建设。 目前全国已经有30 多个地方发布氢能或燃料电池 汽车 产业发展规划，规划投资总规模达万亿以上，涌现了多个“氢谷”、“氢都”、“氢能小镇”项目， 部分不具备发展条件的地区也在跃跃欲试。2019 年上半年氢能行业投资总金额约1000 亿元，已远超2018 年的850 亿元，涉足燃料电池 汽车 产业的企业数量剧增，部分地区出现了“水氢 汽车 ” 等“玩概念”的企业。
二是需要高度重视安全性问题。 近期，韩国、美国、挪威等地连发三起氢能相关的爆炸事故，氢能产业安全问题引起了国内外高度重视。目前我国燃料电池 汽车 尚未经过大规模和长时间的技术验证，加氢站建设和氢能使用也缺乏安全管理经验，必须坚守安全底线，做好安全宣传教育，做到起步就严和开局就严，加快建立安全监管长效机制。
三是需要预防企业补贴依赖症。 我国燃料电池 汽车 长期实施高额补贴，需要防止出现“骗补事件”，也需要预防企业患上补贴依赖症。建议根据行业技术进步、成本下降情况，合理调整补贴技术要求和补贴标准。积极 探索 碳交易、双积分等市场化机制，并鼓励利用各类金融创新模式，结合产业资本、发展基金等推动产业发展，早日摆脱政府补贴， 加快实现产业各环节盈利和持续发展。
此外，发展燃料电池 汽车 产业要进一步深化对外开放，搭建燃料电池 汽车 领域的国际交流平台，提升我国产业国际竞争力。
一是加快追赶国际先进水平。 欧美日韩等在燃料电池 汽车 领域处于领先地位，均制定了氢能及燃料电池 汽车 产业战略规划，并出台了一系列支持政策。目前我国在战略规划层面已经落后欧美日韩，需要避免战略误判，贻误发展时机。此外，丰田、本田、现代、奔驰等企业技术水平处于领先地位，国内企业不具备竞争优势，需要加大产学研投入力度，尽快缩小与国际先进水平差距。
二是鼓励开展高水平国际合作。 防止国外企业在国内导入落后淘汰技术， 鼓励国内外企业在平等互利的前提下开展更高水平的合资合作。在对外合作中， 要避免经验主义和照搬主义，防止以安全性等为借口全部采用进口零部件生产整车或建设加氢站。同时，要加快营造公平竞争的产业发展环境，防范出现垄断、倾销等不合理竞争现象。
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