行政级别划分
一文搞懂行政级别(收藏!)
ceo智慧顾问 2020.05.03
来源:网络
日常说的“行政层级”实际上涉及地区行政等级、领导职务层次和机构等级三个体系。
地区行政等级划分:目前内陆地区形成了“省-地-县-乡”四级行政等级。不同行政等级有不同建制,如地级行政区中有地级市、自治州、地区、盟共4种建制,原因是不同建制机构设置不同、1994年分税制改革导致全国兴起撤地设市浪潮、部分少数民族自治区域沿用以前的名称等。
公务员领导层次和机构等级划分:《公务员法》规定领导职务分为国家、省部、厅局、县处、乡科五级,每级又分正副两级。领导职务与机构岗位存在复杂的对应关系。简单来说:1)每级机构的下设机构可分内设外观两套系统,内设机构与外管机构平级。如国务院(国家级)内设的教育部和外管的浙江省均为省部级机构。2)某级机构的正职领导人为正级,副职领导人为副级,如浙江省省长、副省长分别为正、副部级干部。
多数情况下,地区行政等级、机构等级和领导职务层次对应,如某个省为省级行政区、省部级机构,省长为正部级干部。但也存在特殊情况:1)直辖市下属的各区县仍为县级行政区,但所有机构等级、领导职务层次整体上调一级;2)副省级城市内设机构等级、机构领导职务层次大多提升半级,外管的市辖区类似于内设机构处理;3)因某些地区比较重要、某些干部兼任其他岗位,会出现领导职务层次高于地区行政等级、机构等级的“高配”现象。
市场较为关注的园区为地方政府派出机构,不是行政区,故无行政等级一说,常规做法是将园区区委书记职务层次作为机构等级。总体来看,园区的机构等级比上级政府低半级。
一、国内行政层级划分
日常说的“行政层级”实际上涉及地区行政等级、领导职务层次、机构等级[1]三个体系。
1、 内陆地区行政等级划分
1954年《宪法》规定国内“行政区域划分如下:(一)全国分为省、自治区、直辖市;(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方”,后续修订版《宪法》沿用这一分类方式。但“较大的市”定义较为模糊,为以后地级市的发展提供余地。
由于省级行政区下辖区域过多、央地之间不断经历集权和放权的循环,地级行政区在地区行政公署(以下简称地区)的基础上演变并逐渐获得实权。尽管地级行政建制中除自治州外其余均未在《宪法》中出现,但实际上内陆地区目前形成了“省-地-县-乡”四级行政等级,各级行政区建制如下所示。其中:
各省级行政区中,直辖市不设地级行政区,实际仅有“省-县-乡”三级行政等级。
31个省级行政区中,仅内蒙古有“盟”这一类地级行政建制,仅盟下辖旗、自治旗两类县级行政建制,仅旗、自治旗下辖苏木这一类乡级行政建制。
日常所说的“城市”既可能是省级行政区(例如重庆市),也可能是地级(例如宁波市)或县级行政区(例如余姚市)。
新疆的伊犁哈萨克自治州下辖塔城地区、阿勒泰地区,即地级行政区管理地级行政区,行政体制比较特殊。
一个行政等级之所以有很多类建制,以地级行政区为例,部分原因如下:1)机构设置不同:根据《中华各地人民共和国地方各级人大和政府组织法》[2],地区是省级行政区派出机构,不设置人大,为虚一级的地级行政区;而自治州、地级市设置同级人大。2)历史原因:1994年分税制改革后财权下达至地方,由于地区为虚的地级行政区,实际运作时多有不便,各地便兴起了撤销地区、建立地级市的热潮,目前现存的地级行政区以地级市为主;3)习惯沿用:清朝时今内蒙古即被划分为盟和,旗等行政层级建国后沿用这些概念。
2、 公务员领导职务层次和机构等级划分
《中华人民共和国公务员法》第十八条规定“领导职务层次分为:国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职”,即职务共5个层级,每个层级分正、副2职。但十八条也说明“公务员领导职务根据宪法、有关法律和机构规格设置”,即职务设置散布在不同法律中、不同机构可能设置名目不同的岗位让人难以判断其对应领导职务层次。为解决这个问题,各机构会在自己的三定方案中披露岗位对应的领导职务层次。
在民间俗称的四套班子(即党委、政府、人大和政协)中,岗位和职务层次有如下较为复杂对应关系。
简单来说,领导职务设置符合如下规律:
每一级机构下设机构可分为“内设外管”两套系统,“外管”是指管辖下一行政等级的机构,内设部门一般与其平级。例如,国务院(国家级机构)内设教育部等诸多部委,这些部委均为省部级机构;国务院外管浙江等诸多省级行政区,这些行政区也为省部级机构。以此类推,教育部(省部级机构)内设的高教司为厅局级机构,浙江省(省级行政区、省部级机构[4])内设的交通厅为厅局级机构,浙江省政府外管的台州市等地级行政区也为厅局级机构。
某一级机构的正职领导人为正级,副职领导人为副级。以湖州市(地级行政区、厅局级机构)为例,市委书记、市长、市人大主任、市政协主席为正厅级,而市委副书记和市委常委、副市长、市人大副主任、市政协副主席为副厅级。同理,司长作为高教司(厅局级机构)的正职领导人为正厅级干部,副司长为副厅级干部。
多数情况下,地区行政等级和领导职务层次对应,即某个省(省级行政区)为省部级机构、省长为正部级干部,同理,某个地级市(地级行政区)为厅局级机构、市长为正厅级干部。但也存在特殊情况:
直辖市的县级行政区:直辖市内设外管的机构和机构领导职务层次提升一级。例如,渝中区作为重庆市辖区之一,行政等级为县级,渝中区区委书记职务本应为正处级;但因渝中区上级政府为直辖市,故渝中区区位书记职务上调为正厅级。
副省级城市:有的地级市经济发展水平和政治地位较其他地级市更高,被提升为“副省级城市”。
a)副省级内设机构等级、机构领导职务层次大多提升半级。以宁波市为例,宁波作为地级行政区,其市长本应为正厅级,但因宁波为副省级城市,故其市长职务为副部级;相应地,宁波市教育局作为市政府下属机关,其局长为副厅级。
b)副省级城市外管的市辖区、市辖区内设外管机构等级和领导职务层次跟随上调半级,但外管的县市、县市内设外管机构仍为原来的级别。例如,区、县、县级市作为县级行政区,其区长职务本应为正处级,但因宁波上调半级,故宁波市奉化区长为副厅级,但象山县县长、余姚市市长仍为正处级。
c)副省级城市还额外设置一个低于副厅、高于正处的新层次,被称为“副局正处级”,可以看作是特别的正处级。副省级城市内设行政机构、外管的市辖区副职干部均可看作是“副局正处级”,如宁波市教育局副局长、宁波市奉化区副区长。
高配(领导职务层次高于地区行政等级、机构等级):因某些地区比较重要、某些干部兼任其他岗位,会出现高配现象。例如,南昌市作为地级行政区、厅局级机构,其四套班子正职干部职务应当为正厅级,但南昌市委书记兼任江西省委常委、为副部级干部,领导职务高于地区行政等级、机构等级。
3、 园区“行政层级”怎么看
市场也较为关注园区的“行政等级”问题。然而,园区是地方政府派出机构,不是行政区,故准确来讲并没有行政等级一说。“党是领导一切的”,常规做法是将园区区委书记职务层次作为该地区的行政等级。园区在行政等级上一般都会实行“高配”,即园区区委书记兼任的领导职务层次比上级政府低半级。例如,上海市政府(省部级)下属的上海市浦东新区本应为厅局级机构、新区区委书记应兼任正厅级职务,但实际上区委书记兼任上海市委常委、为副部级干部。2019年存续的19个国家级新区基本符合上述规律。
[1] 领导职务层次为官方文件定义的概念,地区行政级和机构等级为本文为解释方便起见自拟的概念。
[2] 资料来源:http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1982-12/10/content_1478474.htm
[3] 县处级、乡科级情况类似,此处省略。
[4] 本文中的“机构”包括某个行政区。
绛旓細2銆侀儴闀匡細涓夌骇骞查儴 閮ㄩ暱鏄寚锛堢壒鎸囦腑澶斂搴滐級鍥藉姟闄㈤儴闂ㄧ殑棣栭暱锛屽湪鏀垮簻棣栬剳涔嬩笅璐熻矗鐗瑰畾鑼冪暣宸ヤ綔锛屽鍥介槻銆佺幆澧冦佽储鏀裤佸徃娉曘佹暀鑲茬瓑锛岃礋鎷呰捣鏀垮簻杩愪綔鐨勯噸璐eぇ浠汇3銆佸巺闀匡細浜旂骇骞查儴 鍘呴暱鏄腑鍥藉共閮琛屾斂绾у埆涓竴涓亴鍔★紝绾у埆涓哄巺绾с傛槸鐪佷汉姘戞斂搴滈儴闂ㄥ崟浣嶇殑璐熻矗浜恒佹鍘呯骇骞查儴锛堝湴甯傜骇姝h亴骞查儴锛夋槸楂樼骇骞查儴...
绛旓細涓浗鐜拌鐨勭渷甯傚幙绾у埆鐨鍒掑垎濡備笅锛氫富瑕佷互鐪侊紙鑷不鍖恒佺洿杈栧競锛夈佸競锛堣嚜娌诲窞銆佸尯锛夈佸幙锛堣嚜娌诲幙銆佽閬擄級绛変笁绾х紪鍒跺崟浣嶆潵鍒掑垎銆傞殢鐫绀句細鍙戝睍锛屽尯鍒掍綋鍒朵篃鏈夊彉鍔紝20涓栫邯鏈紑濮嬪嚭鐜板湴绾琛屾斂鍗曚綅锛屽舰鎴愬疄闄呯殑鍥涚骇鍖哄垝浣撳埗銆傚叏鍥借鏀垮尯鍒掍篃灞℃湁鍙樺姩锛屽埌2013骞达紝涓崕浜烘皯鍏卞拰鍥芥湁34涓渷绾ц鏀垮尯锛屽寘鎷23涓渷銆5...
绛旓細涓浗琛屾斂绾у埆閲囩敤琛屾斂浜旂骇鍒掑垎涓猴細鍥藉绾с佺渷閮ㄧ骇銆佸徃鍘呭眬绾с佸幙澶勭骇銆佷埂闀囩绾э紝鍚勭骇鍒嗕负姝e壇鑱屻傚垝鍒嗘潯渚嬶細涓崕浜烘皯鍏卞拰鍥藉叕鍔″憳鐨勮鏀跨骇鍒寜锛2006骞1鏈1鏃ヤ腑鍗庝汉姘戝叡鍜屽浗绗笁鍗佷簲鍙蜂富甯护棰佸竷銆婂浗瀹跺叕鍔″憳娉曘 鏈夊涓嬫潯娆撅細绗崄鍏潯 鍏姟鍛樿亴鍔″垎涓洪瀵艰亴鍔″拰闈為瀵艰亴鍔°傞瀵艰亴鍔″眰娆″垎涓猴細鍥藉绾ф鑱屻...
绛旓細琛屾斂绾у埆鍒嗕腑澶紝鐪侊紙鐩磋緰甯傦級锛屽湴鍖猴紙甯傦級锛屽幙锛堝幙绾у競锛変埂銆備腑澶 涓绾э細鍐涘涓诲腑 浜岀骇锛氬浗瀹朵富甯 涓夌骇锛氬浗鍔¢櫌鎬荤悊 鍥涚骇锛氬壇涓诲腑銆佸壇鎬荤悊銆佸浗鍔″鍛 浜旂骇锛氶儴闀 鍏骇锛氱渷濮斾功璁般佺渷闀裤佺渷鏀垮崗涓诲腑锛岀洿杈栧競涔﹁銆佸競闀裤佸競鏀垮崗涓诲腑銆備腑鍥借鏀跨骇鍒垎9绾 1绾э紝鍑嗗浗绾э細棣欐腐锛屾境闂2鐗瑰尯锛堝澶栦韩鍙楀浗瀹跺拰...
绛旓細1銆佸浗鍔¢櫌鎬荤悊锛氫竴绾э紱2銆佸浗鍔¢櫌鍓荤悊锛屽浗鍔″鍛橈細浜岃嚦涓夌骇锛3銆侀儴绾ф鑱岋紝鐪佺骇姝h亴锛氫笁鑷冲洓绾э紱4銆侀儴绾у壇鑱岋紝鐪佺骇鍓亴锛氬洓鑷充簲绾э紱5銆佸徃绾ф鑱岋紝鍘呯骇姝h亴锛屽贰瑙嗗憳锛氫簲鑷充竷绾э紱6銆佸徃绾у壇鑱岋紝鍘呯骇鍓亴锛屽姪鐞嗗贰瑙嗗憳锛氬叚鑷冲叓绾э紱7銆佸绾ф鑱岋紝鍘跨骇姝h亴锛岃皟鐮斿憳锛氫竷鑷冲崄绾э紱8銆佸绾у壇鑱岋紝鍘跨骇鍓亴锛屽姪鐞...
绛旓細涓庤亴鍔$骇鍒浉瀵瑰簲鐨勮亴绾х骇鍒殑鎺掑簭涓猴細1銆佷竴绾у贰瑙嗗憳锛2銆佷簩绾у贰瑙嗗憳锛3銆佷竴绾ц皟鐮斿憳锛4銆佷簩绾ц皟鐮斿憳锛5銆佷笁绾ц皟鐮斿憳锛6銆佸洓绾ц皟鐮斿憳锛7銆佷竴绾т富浠荤鍛橈紱8銆佷簩绾т富浠荤鍛橈紱9銆佷笁绾т富浠荤鍛橈紱10銆佸洓绾т富浠荤鍛橈紱11銆佷竴绾х鍛橈紱12銆佷簩绾с琛屾斂绾у埆鏄浜庝釜鍏姟浜哄憳鎴栧叾浠栧矖浣嶈亴浣嶇骇鍒殑鍒掑垎锛岀敤浜庡尯鍒...
绛旓細涓浗鐨琛屾斂绾у埆鍒掑垎鏈夊崄涓夌骇锛屾寜鐓т粠楂樺埌浣庣殑椤哄簭鍒嗗埆鏄細鍥藉姟闄佺渷绾с佸湴甯傜骇銆佸幙绾с佷埂闀囩骇銆佹潙绾с侀晣绾с佽閬撳姙浜嬪銆佸伐涓氬洯鍖恒佺粡娴庢妧鏈紑鍙戝尯銆侀珮鏂版妧鏈紑鍙戝尯銆佽嚜璐稿尯鍜屾腐婢冲彴鍔炰簨澶勩傚浗鍔¢櫌鏄腑鍥芥渶楂樿鏀挎満鍏筹紝鎺屾彙鐫鍥藉鏈楂樻潈鍔涘拰鍐崇瓥鏉冦傜渷绾ф斂搴滃垯鏄渷浠界殑鏈楂樿鏀挎満鍏筹紝鎺岀鐫鐪佷唤鐨勮鏀裤...
绛旓細涓浗琛屾斂绾у埆閲囩敤琛屾斂浜旂骇鍒掑垎涓猴細鍥藉绾с佺渷閮ㄧ骇銆佸徃鍘呭眬绾с佸幙澶勭骇銆佷埂闀囩绾э紝鍚勭骇鍒嗕负姝e壇鑱屻備腑澶儴濮旂殑绛夌骇鍗冲钩甯稿ぇ瀹舵墍璇寸殑鈥滃浗銆侀儴锛堢渷锛夈佸徃銆佸銆佺鈥濅簲绾с傞櫎鍥藉绾т互澶栵紝鍏朵粬鍥涚骇灏辨槸鎴戜滑缁忓父鎻愬埌鐨勫湴鏂逛笁绾琛屾斂鍒掑垎銆
绛旓細绉戠骇銆佸绾с佸眬绾с佸巺绾с侀儴绾ф槸涓浗鏀垮簻绯荤粺涓殑瀹樿亴琛旂骇锛岄氬父琚敤鏉ヨ〃绀琛屾斂绠$悊灞傛鐨勯珮浣庯紝鍏蜂綋瑙i噴濡備笅锛1. 绉戠骇锛氬畼鍛樿緝浣庣殑琛旂骇锛岄氬父鎸囨櫘閫氱鍛绾у埆锛屾槸鍏姟鍛樹腑鐨勬渶浣庤鏀胯亴浣嶃2. 澶勭骇锛氬畼鍛樼殑涓瓑琛旂骇锛岄氬父鎸囧闀跨骇鍒紝鏄叕鍔″憳涓殑涓骇琛屾斂鑱屼綅銆3. 灞绾э細瀹樺憳鐨勯珮绾ц绾э紝閫氬父鎸囧眬闀跨骇鍒...
绛旓細鍏姟鍛琛屾斂绾у埆鎺掑簭鍗佷笁绾э細涓ぎ绾с佺渷绾с佸競绾с佸幙绾с佷埂绾с侀晣绾с佽閬撶骇銆佹潙绾с佺ぞ鍖虹骇銆佹潙姘戝皬缁勭骇銆佸眳姘戝鍛樹細绾с佺綉鏍肩骇銆佸眳姘戝皬缁勭骇銆傜壒鍒骇鏄渶楂樼骇鍒殑琛屾斂鑱屽姟锛屽寘鎷浗瀹朵富甯佸浗鍔¢櫌鎬荤悊銆佸叏鍥戒汉澶у父濮斾細濮斿憳闀裤佹渶楂樹汉姘戞硶闄㈤櫌闀裤佹渶楂樹汉姘戞瀵熼櫌妫瀵熼暱绛夈備竴绾ф槸娆¢珮绾у埆鐨勮鏀胯亴鍔★紝鍖呮嫭鍥藉姟...