公众参与如何影响政府决策 如何提高政府立法和行政决策机制公众参与度
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就公众参与自身而言，先天具有局限性。具体分析，公众参与决策最基本的悖论有：第一，公共决策效率与民意普遍性的矛盾。一般来说，公共行政的成本、政府决策运作的成本会因公众参与而增加。参与过程的复杂多变、参与人数之众、参与者意向的相互冲突都会影响决策的效率。[2]第二，决策民主化和科学化之间的矛盾。公共决策的民主化和科学化是现代政府决策的两个基本目标，然而民主化与科学化之间存在着矛盾，在科技高度发展的社会里，公众常不能理解政策质量标准中包含的知识，虽然与公众利益息息相关的很多决策事项，由于公众不具备相关专业知识，导致参与能力欠缺。换言之，公共决策参与机制民主化不必然导致决策科学性甚至可能走向反面。第三，民意的真实性与决策的合理性之间的矛盾。当人们评论公众参与有助于决策达成时，同时发现公众意见容易被各种因素所误导或左右，真实的民意有时很难获得，因而导致公众参与可能会减少而不是增加决策的公平性。[3]充分认识这些困难的基础上，如何设计有效的公众参与，克服公众参与的悖论，这是政府要面对的问题。
由于法律的赋权性规定，公众参与获得了合法性，政府决策再也不可能回避公众参与。问题在于，法律规定常常是原则性的，尤其是在我国公众参与立法刚刚起步的现实环境下，法律并没有提供完善的制度模式供决策者运用。怎样做?怎样做好?怎样使公众参与是有效的，公共决策是高质量的?这需要由政府决策者主导实现，制度不完善的后果由政府承担，也要由政府在个案中来弥补，这无疑给政府决策能力带来挑战。例如怒江电站事件、圆明园防渗工程事件、厦门PX事件等都反映了环境影响评价公众参与制度的先天不足。2003年的《环境影响评价法》第11条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”公众参与的空间限定于规划环评，参与主体、征求意见的对象、具体形式等规定都极其粗疏。较之环评法，2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》有较为详细的规定，但由于立法技术局限等原因，对规范公众参与并没有取得实质性进步，《暂行办法》近年来的实施效果证实了此点。环评公众参与法律制度的问题在行政决策领域普遍存在。
由于公众参与的制度吸纳不够、公众理性参与意识缺乏，以及一些地方政府的违法行为引发公众对立情绪，制度外公众参与在各地风起云涌。这种情形一方面引发人们思考，公众参与是否能够有利于真正形成高质量的决策;另一方面，无疑给政府决策者提出了更高的能力要求，挑战着政府制定决策的能力和实施决策的能力。改变这一现实状况的途径，除了继续完善参与制度、持续培养公众理性的参与意识，在政府层面来说，那就是加强能力建设，谋求公众参与环境下决策能力的不断提升。
公众参与在给政府决策带来挑战的同时，也带来了机遇，对政府决策能力建设将产生积极影响。政府决策的价值取向在于公共利益，决策的公共性决定了民主参与的必要性，这是公众参与的理论正当性基础。具体而言，公众参与对政府决策能力建设的意义至少有以下三个方面：
(一)公众参与有助于决策者发现问题、获取信息
公众对政活动的积极参与、形成良好的互动合作关系，将有助于决策者更有效地发现问题、准确界定决策目标，这是有效决策的基础。公众参与还有助于决策者广泛征询公众意见，获取全面、有效信息以作为制定决策方案的依据。
(二)公众参与有助于决策者化解矛盾、获得共识
决策能力的一个重要方面就是能够协调矛盾，保持公共权力和个人权利之间的动态平衡。公众在参与决策讨论的过程中，在政府引导下，面对面地就有歧见的问题进行商谈，相互求得谅解，求同存异，矛盾和冲突得以化解，最终达成共识、形成共同意志。
(三)公众参与有助于实现决策的正当性、执行性
公众参与决策的过程，有助于政府不断对决策进行反省，启动纠错机制，以最大限度地实现公共利益，增强决策的正当性。并且公众参与程度和决策的执行力具有一定正相关性。决策机关通过各种形式的参与、协商、对话，广泛听取公众意向，通过科学的程序、方法和机制进行决策活动，防止了公权力被滥用，还能通过实现公权力与私权利之间的良性互动，确立决策的权威和公信力，从而有助于决策的实施，增强了决策的可执行性。
公众参与背景下政府决策能力建设的主要方面
政府决策能力是一个综合的、开放的体系。在公众参与环境下，针对公众参与，决策能力建设突出强调以下几个方面。
(一)设计能力
设计能力指决策者通过对公众参与决策的事先的整体设计，以获得有价值的、有意义的公众参与的能力。[4]公众参与有效性的最终实现，依赖于政府作为决策主导者具体而精当的全过程设计。设计有价值的公众参与，决策者首先要确定政府需要公众参与决策的目标，即明确在参与结束后需要达成什么目的。然后根据参与目的，分析此次吸收公众参与的背景，在此基础上，确定利害关系者，确定参与公众的范围、公众参与的阶段和环节，提供恰当的公众参与方法，并且在整个过程中行使主导、控制权，对于谁来参与、怎样参与、何时参与等问题，都要做出科学、恰当分析和判断，所有环节指向最初设定的参与目标。
(二)沟通能力
沟通是信息的传递与理解。良好的沟通能力可以使双方准确掌握彼此的意图，帮助决策者准确获得所需信息。作为一个信息交流过程，有效的沟通可以实现信息的准确传递，达到决策者借助外力解决问题的目的。有效沟通的原则之一是真诚、坦率。真诚地去听，真诚地去说，沟通才能达到良好的效果。有效沟通的原则之二是适度、有力。一定要注意防止过度沟通，只有适度有效的沟通，才能使得决策者了解公众的真实诉求，全面解释政府意图，以求得公众对政府的理解。在沟通中，决策者要掌握主导权，在决策参与的管理中，政府与公众之间的沟通必须渠道畅通、机制健全、运转有序。
(三)引导能力
引导能力是政府引导公众意图的能力和引导舆论的能力。政府通过引导公众可以弥补公众参与的局限性和不足。目前，我国公众的知识水平和个人素质参差不齐，很多人习惯于从感觉出发，也容易受到他人的影响。政府可以通过合理的公众参与组织程序，有效地与公众沟通，提供给公众尽可能多的真实可靠的信息，灵活地协调各种社会诉求，引导公众参与的方向，不断提升公众参与的能力，在引导中始终发挥主导作用，从而保障公众参与决策的效能。
(四)法治能力
公众参与、民主决策始终要以依法决策为前提。决策者不仅不能放纵公众违法的诉求，还要通过运用法治思维和法治方法决策以维护好公众正当利益、教育公众守法。2009年上海市发生了一起引发海内外广泛关注的楼房倒塌事件，闵行区莲花南路“莲花河畔景苑”7号楼在建楼盘整体倒塌。事发后，上海市各级政府的危机决策、处置很好地运用了法治思维和法治方法，展现了政府依法决策、依法处置的能力。事发后，区政府迅速明确了对事件处置的定性、定位与定调三个基本问题。从定性来看，这是一起因在建工程倒塌而引发的购房者和开发商之间的房屋销售合同纠纷，纠纷本质是民事关系，而由于该事件涉及众多购房者利益，政府有责任承担处置责任，以维护群众的生命财产安全;从定位来看，政府是突发公共事件的处置者，而不是民事合同的当事人，应是居中的协调者、监督者;从定调来看，政府确立了要遵循“合法、合情、合理”原则，以“合法”为基础，以“公平”为本。[5]这个案例在提升政府法治能力方面具有研究价值。行为合法是政府运作的基本原则，决策权限要于法有据，决策过程要合法合理，决策创新要坚持基本法律原则。只有法治之下的公众参与才是有意义的参与，而只有法治下的开放型政府才是负责任的有效政府。
时下，“公众参与”步入了公众、集体与政府都纠结的迷茫。个别菁英以“公众代表”自居，实则只发出了代表个人利益的呼声，既得不到集体响应，更难起到改善政府决策的作用。集体缄口不言，或无原则地哼唧了事。政府试图听取公众意见，从“管理者”转变成“治理者之一”，在“集体选择”基础上做出满足大多数公众利益的决策，同时照顾少数人利益，但因菁英声音嘈杂，集体选择无果，不知如何有效落实公众参与。结果是公众和政府都失去了公信力，集体力量却了无踪影。此种形势下，明确公共事务“公众参与，集体选择，政府决策”的商议路线尤为重要。一、公众是个集合概念，公众参与须体现集体利益公众是居民、家庭、企事业单位、小区、非政府组织组成的集合，代表了一定社区的经济和政治利益，其社会行动的典型做法是以集体选择形式对关乎自身利益的公共事务形成集体决议，并通过所在集体向政府表达并监督集体选择的落实。这就是说，公众参与必须遵守其所在集体的集体利益，不得以个人私心绑架集体选择，而这恰恰是当前所谓“菁英”的做法。这样做，似乎个别菁英传达了集体呼声，实则，这些菁英并未掌握广大公众的心声，后果是，诉求在时间的消磨中变得软弱无力。这种以个人意志强替集体选择的后果必然导致集体、政府采取断然措施，实施保障大多数公众利益的决策。二、公众参与是一种有计划、有企图的集体行动公众参与积极与否的评判标准在于公众参与是否有利于公共事务治理有条不紊地进行，既维持良好的社会秩序，又向社会提供广泛、公正、优质的服务。公众参与是一种有计划、有企图的集体行动，必须告诉所在集体和政府“有所为、有所不为”，凝聚社会共识，达致“天下大治”的治理境界。从根本利益上讲，集体和政府是公众选出的利益代表者，没有根本利益冲突，希望的是公众在理性判断基础上，做出符合集体选择的判断，同时，从立法、实操、监督等环节全过程参与，确保集体选择和政府决策符合大多数公众利益，并保障少数公众的合理权益。公众参与不能成为个人畅所欲言而毫无建树的借口。“你一言，我一语，”自以为体现了公众权利，反映了社会诉求，不愿妥协，形不成集体选择，致使社会秩序紊乱，关乎公众切身利益的公共事务得不到有效治理，最后牺牲的还是公众利益。以垃圾处理为例，几年下来，只听公众反对焚烧，倡导分类，却对当前垃圾处理的险峻局面拿不出治理路线图。作为政府，自然要考虑个别小区之利益，但更要考虑区域、城市和整个辖区的社会经济可持续发展，正视历史欠账，着眼长远发展，提出“科学规划，化解危局，优化体系”的垃圾治理路线图，欢迎公众参与这个路线图的实施，实现垃圾处理可持续发展，这正是人民政府之当为和敢为。三、集体须担当起维护公众利益的重任奇怪的是，在公众参与过程中，很少听到业主委员会、物业管理公司、居委会的声音。这些公众选出的代表，在关键时刻，却没有发出代表公众的声音，确实让人困惑。希望这些代表公众利益的集体向政府传达公众的真正声音，帮助政府提高行政效率。落实集体选择，公众首先要选出代表自身利益的集体。如果物业管理公司、业主委员会和居委会各执一词，集体的利益诉求如何反馈到政府层面？公众如果想让公众参与取得积极成果，必须先形成集体权威，统一集体认识，做出集体选择，只有这样，政府才能提到合理的集体利益诉求，才会不为社会秩序担忧，也只有这样，方不会发生所谓公众被政府“各个击破”以致公众参与不了了之的传言，公众参与才会成就政府与公众的良性互动。四、政府应在集体选择基础上做出决策让人疼心的是，这几年“公信力丧失”成了一切让公众失望的常见解释。其实，这种解释，不仅对政府，对公众也是，彼此公信力的丧失造成了公众与政府间的互不信任，遗毒无穷。一则，政府过于看重少数菁英的观点，二则少数菁英太过高估自身力量。政府和公众现在要弥补的是强调“集体选择”的重要性。终究，集体不是几个菁英的集体，政府也不是几个菁英的政府，反过来，几个菁英也不能代表一个集体或一个政府。集体和政府要做的是在维持良好的社会秩序下向社会，包括菁英、大多数公众、弱势群体和持不同政见者，提供广泛、公正、优质的服务。（熊孟清）
公众参与，可以通过社情民意反映制度，影响政府决策，民意是重要的决策信息资源。
集中民意，采纳民智，有利于政府科学决策和民主决策，有利于决策利民。
公众参与可以通过专家咨询制度，影响政府决策，专家公民利用自身专业知识，提供专业论证，使决策更加科学。
公众可以通过重大事项公示制度和社会听证制度影响政府决策，这也 是政府依法决策的重要方面。
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