三中全会精神与土地制度改革 十八届三中全会对土地制度改革有哪些政策
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国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任 蒋省三
在改革开放30年之际，党的十七届三中全会系统回顾、总结了我国农村改革发展的光辉历程和宝贵经验，对进一步统一全党全社会认识，大力推进城乡统筹发展，加快推进社会主义新农村建设，具有重要的、深远的意义。会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，这是一个充满改革进取气息的纲领性文件。同党的十一届三中全会解放思想、实事求是的改革精神既一脉相承，又有新的探索、新的理念和新的突破，充分体现了解放思想、科学发展的时代精神，必将同党的十一届三中全会的历史作用一样，为中国经济、社会的繁荣和发展奠定更坚实的基础。
农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。土地问题是农村的基本问题，土地制度是农村的基本制度。下面，我围绕土地管理制度问题谈谈学习党的十七届三中全会精神的认识和体会。
一、实现对农民土地权利全面、完整的保护，是贯穿党的十七届三中全会《决定》的主线
党的十七届三中全会《决定》最引人注目的是提供了对农民土地权利一体化保护。如果说30年前党的十一届三中全会开启了农村土地权利在农地农用方面的保护，那么，党的十七届三中全会提出农地非农用时农民土地权利的再保护，这两个三中全会精神相互呼应，上下连贯，形成了具有历史意义的完美篇章。这些成果，来之不易，意义重大，作用深远。
《决定》中关于推进农村改革发展的五大原则中的第二大原则明确规定：“必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题，保障农民政治、经济、文化、社会权益。”这充分反映了党中央、国务院对下一步农村改革发展中尊重和保护农民权益的高度重视，继承了党的十一届三中全会尊重和保护农民土地权益的主线，深化土地制度改革的基本精神，切中了当前工业化、城市化过程中由土地利益引发的社会问题的要害，体现了以改革促发展的精神，为深化土地制度改革提供了明确的指导思想。
党自十一届三中全会开启了以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，经过连续出台一系列的法律政策，直到十七届三中全会进一步赋予了农民更加充分而有保障的土地承包经营权，明确提出现行土地承包关系要保持稳定并长久不变。
《决定》提出的“保持稳定”、“长久不变”，是从权利的时间上和形态上强调的。时间上强调长久性，形态上强调稳定性。所以说，农地农用的农民权益的保护到现在为止已经进入了一个深度保护的阶段，但是，农地变为建设用地的过程中，对农民权益的保护却相当薄弱，这是现实。
《决定》关于农村改革发展目标任务中提到2020年农民人均收入要比2008年翻一番，任务是相当艰巨的。农业生产已连续5年丰收，2008年估计是创纪录的丰收年。农民收入有了较大的提高，况且这5年也是财政连续大投入的5年，但是城乡收入的差距继续拉大。我们在调研中发现，传统农区农民家庭的收入中来自于农业的、工资性和其他收入各占1/3。但沿海发达地区来自农业收入只占10%，来自工资性收入约占30%，而来自财产收入占了一半以上。这些财产收入主要来自土地及相关财产的收益。所以，党的十七届三中全会把农民土地权益的保障作为改革的一条红线，这体现了中央把提高农民收入，缩小城乡差距提高到一个很重要的位置。
农民土地权利的问题集中表现为农地非农化过程中农民土地权利的缺乏，这是现行土地制度的根本性问题。政府是土地唯一的垄断者，低价从农民那里征地，高价出让，形成了地方政府的出让金收益，构成政府的“土地财政”现象。土地财政收入连同地方政府土地抵押的贷款形成的巨额基础设施投资资金，推动了城市的外延扩张。建设用地结构的扭曲，招商引资背后的政府财力大比拼，失地农民引发的社会问题，基本农田保护成为中央政府和地方政府的博弈等所有这些土地问题的根源就是农地非农用过程中权利的保障不完整，农地非农用时农民土地权利的保障严重缺失。所以，解决农民问题要解决土地问题，而土地问题又要着重解决土地非农化过程中农民权利的保护问题，使农民能够以土地的权益来分享工业化、城市化的成果，而不是拿走了地，排斥了人。
农民的土地不能参与城市化和工业化的成果分享，这种制度的弊端到了该改的时候了。所以土地制度改革要重点解决以产权为基础、以市场为导向、以法律为保证，集规划科学、用途管制、管理监督为一体的管理模式。
二、《决定》为推进和完善土地管理制度提供了新契机
（一）全面科学地提出了健全严格规范的农村土地管理制度的基本原则
就是16个字，叫做“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”。它的意义在于把产权管理作为土地管理的重要内容，纳入土地管理的内容，这一点非常重要。为了将产权管理从源头上落实，《决定》强调搞好农村土地的确权、登记、颁证工作，以保障农民对承包土地占有、使用、收益等权利。《决定》明确了节约集约利用土地的原则，提出了两个最严格的土地管理制度：一个叫最严格的耕地保护制度——坚守18亿亩耕地红线；一个叫最严格的节约集约用地制度——从严控制城乡建设用地的土地总规模。《决定》还提出“三个不得”：不得改变土地集体所有性质；不得改变土地用途；不得损害农民土地承包权益。
（二）明确提出征地制度改革三原则
一是严格界定公益性和经营性建设用地的原则。逐步缩小征地范围，要从严格遵循按公益性目的征地入手。二是同地同价、及时足额的补偿原则。依法征收农民的土地按照同地同价、及时足额的补偿原则，改变了以往按农地产值倍数的补偿方式，为实现以土地财产权的赔偿提供了制度依据。三是全面保障农民利益的原则。对被征地农民的安置从过去强调原生活水平不下降改为就业、住房、社会保障“三位一体”的保障政策。
（三）明确提出“两先”原则
为完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权提供了制度空间。《决定》提出了“两先”原则：所节约出来的农村宅基地和村庄整理土地，首先复垦为耕地；调剂为建设用地的必须符合土地利用规划，纳入年度建设用地计划，优先满足集体建设用地。其政策的基本指向是保障农民宅基地权利，防止地方政府利用村庄改造、新村建设等借机扩大建设用地，突破指标管理，同时防止集体建设用地的国有化趋势。
（四）明确提出了逐步建立城乡统一的建设用地市场
这为农民集体建设用地进入市场，合法流转，以土地权益分享工业化、城市化成果提供了通道。一是在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。农地转为非农建设用地必须征为国有的唯一通道的局面被打破。二是通过建立统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让依法取得的农村集体建设用地使用权，为农民集体建设用地流转提供了一个合法的平台。这将大大增加农民土地财富效应，使农户更加珍惜和加倍维护充分而有保障的土地承包经营权。三是对依法取得的农村集体建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益，打破了按所有制界线阻止集体建设用地进入市场的制度框架。
三、贯彻落实三中全会精神，深化土地制度改革任务艰巨
（一）如何对待土地利用规划确定的城镇建设用地范围内的农民集体建设用地问题
规划范围外的依法取得农村集体建设非公益性项目，仍然保留农民集体的所有权，允许农民集体开发经营。《决定》没有讲规划区内的集体建设用地如何办理。
从法律层面讲，1982年的《中华人民共和国宪法》规定：“城市的土地属于国家所有。”那么，农民集体所有的土地转为城市建设用地，必须变为国家所有。不仅现存的全部城市土地属于国家，而且凡是将要城市化的土地也全部属于国家。因此，城市向郊区推进，向农村腹地拓展，在农村、小城镇和郊区形成新城区。对这种建设用地的国有化趋势应该保持警惕，并加以遏制。
从现实层面讲，沿海发达地区农民集体建设用地早已大量存在，流转也成为现实，土地租金成为农民和集体的重要收入来源，这不是秘密。但若规划区的现存农民集体建设用地全部转为国有，则农民集体难以答应。我们在广东省东莞市调查时，农民集体提出要把原来被政府征收的非公益性用地用现价回购。一些沿海省、市政府都觉得这个问题比较棘手，处理起来容易引发社会矛盾。《中华人民共和国宪法》确立的两种土地所有制并存，其本意是为了防止将农民集体土地收归国有。早在1981年全国人大常委会修宪讨论时，对农民土地究竟收归国有还是保留现行的农民集体所有制，展开过一场争论。一部分人主张农村土地已不是农民私有，干脆收归国有，土地掌握在政府手中，这有利于推动工业化建设。另一部分人主张保留不变，提出1962年农村土地下放为“三级所有，队为基础”后，在“文化大革命”中都未改动过，毛泽东同志对此有更长远的考虑。当时，农户承包经营制度刚刚建立，不宜改动，经过反复讨论，最后在宪法上确立两种土地所有制并存。而且，在北京、上海、武汉等大城市郊区，部分原为工业建设保留的国有农地，也退回给农民集体所有。
从制度层面讲，应该确保建设用地两种所有制长期并存。这有利于我们这样一个农业人口大国的长期稳定和持续发展。试想到2030年，按城市化率达到70%计算，农村仍有4.5亿人口，这个数目与新中国成立之初的全中国人口相当。农民集体建设用地将大量地、长期地存在。强调城市土地和农地的划区，强化土地用途管制是方向，但城市土地中过分强调国有土地的单一性，不符合《中华人民共和国宪法》的本意，不符合国情，也不利于保护农民的土地权利。
（二）农村集体建设用地进入市场以后，政府用地指标管理面临的挑战
以南方某省为例。该省现有的耕地保有量比土地利用总体规划的保有量少，而建设用地规模已经突破了原有的控制，该省要实现2011年GDP4万亿元的目标，平均每年需要新增建设用地41万亩，而2007年国家下达给这个省的用地指标只有24万亩。在全国耕地严守18亿亩的红线之下，用地指标只能减不能增。怎么办？只能在存量上找出路。该省农民集体建设用地占全部建设用地的半壁河山，而这些建设用地中低效利用是最大的问题。
20世纪90年代初，启动农村工业化时缺乏规划，资金比较短缺，土地浪费相当严重。以某地级市为例，该市平均建设容积率只有0.61，大量的物业、旧厂房为单层建筑，占地面积大，容积率低，环境污染严重。该市“十一五”期间纳入的物业改造就有18万亩，其中绝大部分是农民集体建设用地。这个18万亩是该市年度用地指标的6倍多。因此，节约集约用地作为基本原则是非常正确和及时的。发达地区已经进入了盘活存量土地，推进发展方式的转变的新阶段，但是大量的农村集体旧物业、旧厂房等建设用地存在着未完善手续的用地确权问题。一是“无证用地”。这涉及建筑物或不同产权人地块之间的通道、公共空间、间隙、边角地。二是“历史用地”。早在《中华人民共和国土地管理法》颁布、国土部门设置之前，村里就利用了空闲的土地盖厂设铺，当时就不存在农地转用办理手续问题。三是“违法用地”。这三类土地占多少呢？占所谓“三旧”改造的35%，比例相当大。如果不对这些土地确权，按现行法律政策办理手续，“三旧”改造就难以推进，但是补办手续要占用地方政府用地指标，因此政府没有积极性。这是个两难问题。政府自身的招商引资占地的指标还远远不够，再增加农村集体建设用地来占指标资源，难度很大，不好办。这个指标到底给谁，孰先孰后，孰轻孰重，对地方政府用地指标管理带来挑战和选择。这会不会引发新的违法用地？
（三）严格管理农村宅基地政策刚性与制度空间所产生的矛盾，亟待出台相关政策和办法来解决
宅基地使用权是我国特有的一种用益物权。《中华人民共和国物权法》第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其相关设施。”宅基地使用人具有一定身份上的要求，只能由集体组织成员享有。只能是在集体土地之上设定的一种用益物权，集体才有权设定这种权利。宅基地使用权具有福利性，其取得原则上不需要支付对价。其客体必须是非耕地，任何组织和个人不得擅自将耕地变为宅基地。权利人不能将宅基地作为生产资料使用，不得将宅基地建厂投资。
正是因为上述原因，宅基地使用权流转受到严格的限制，形成了两大限制性规定：一是数量方面的，二是范围方面的，即“一户一宅”的原则和使用权及地上房屋在本集体组织成员之间互换、转让的原则。
《决定》指出，节约出来的宅基地首先复耕，在符合规划纳入指标下，优先满足集体建设用地，同时指出：“依法保障农户宅基地用益物权。”从法理上讲，用益物权是对不动产使用和收益的物权，农户宅基地使用权作为用益物权，不应该排除以收益为目的的物权属性。只是在现阶段法律规定了以满足广大农村居民生存、生活需要，限制了以收益为目的物权属性，这是我国目前宅基地使用权作为用益物权的制度特色。
今后，农户宅基地使用权作为用益物权的所有属性如何或能否归于完美，成为探索和改革的重要问题。广大农民尤其是发达地区的农民要求将自己的住房连同宅基地一起由资产变为资本的呼声越来越强烈。地随房走，房地不分，农村宅基地去福利化改革在一些地区已处在试验和探索之中。
另外，宅基地变为农村建设用地后，处在规划区外的建设用地是允许流转的，那么是不是意味着农民宅基地流转留下了制度空间呢？这些问题得不到回答和解决，恐怕就难以避免村集体以“新村建设”名义，通过村庄整治和旧村改造动用农村宅基地的倾向，也难以避免以“农村城镇化”或“居住郊区化”名义，地方政府与开发商联手利用宅基地进行房地产开发的倾向。因此，尽快出台严格管理农民宅基地相应政策和办法与确保农户宅基地财产权益为核心的改革和探索，显得同样重要，同样紧迫。
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