未经征收，集体土地怎成了“国有”?——对一宗河滩地确权裁决的不同认识 什么是法律？
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阅读提示：河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，要确定给农民集体所有，必须具备三个要素，一是土改时已分配给农民，二是国家未征用，三是现在仍归农民集体使用。本案争议土地在土改时已分配给李姓村民，国家也未征用，现在仅仅因为是由其他村民小组在使用，法院就判决该土地属国有，值得商榷。
［案情］
本案争议土地坐落在肖水河堤内，土地面积45.8亩。1953年2月，县人民政府向李家生产队颁发了土地房产所有证。1962年8月，李家生产队被并人朱家生产队。之后，该土地由李、朱两姓共同耕种管理。1973年10月，县人民政府组织修筑肖水河防洪堤后，该土地被防洪堤围在河堤内。1980年6月，李、朱两姓重新分成两个村民小组，该土地划归朱姓耕种管理。
2002年，李姓村民小组向朱姓村民小组提出归还该土地。乡人民政府、村委会多次组织李姓、朱姓两队协调，未能达成调解协议。于是，李姓村民小组向县人民政府提出土地权属争议调处申请。县人民政府依据《江西省实施〈中华人民共和国水法〉办法》（以下简称《实施办法》）第二十六条第一款“国家所有的水工程管理范围内，土地所有权属于国家，使用权属于水工程管理单位”的规定，认为该土地所有权属国家，使用权属水工程管理单位。
李姓、朱姓村民小组均不服。2003年1月，朱姓向县人民法院提起行政诉讼，认为县人民政府将该土地的所有权和使用权确定给第三人不当，请求县人民法院撤销县人民政府的处理决定。
县人民法院审理后认为，县人民政府的处理决定适用法律不当，应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条的规定。但该土地在土改时已将所有权分配给李姓，现在使用者是朱姓，即分配土地时的农民集体和现在使用土地的农民集体不是同一农民集体，据此，县人民法院判决，该土地的所有权属国家，使用权属水工程管理单位。
［分析］
本案有两个问题值得探讨。
问题一：适用法律问题，即本案适用哪部法规更为准确。
本案中尽管县人民法院的判决和县人民政府的处理决定结果是一致的，但在适用法律上却完全不同。县人民政府适用的是《实施办法》，而县人民法院适用的却是《若干规定》第十一条的规定。可见，两部法规对同一事项即国家所有的水工程范围内土地所有权的规定并不完全一致。本案适用哪部法规更准确呢?《若干规定》是原国家土地管理局制定颁布的，属部门规章。《实施办法》是江西省人大常委会制定颁布的，属地方性法规。对于部门规章和地方性法规之间的法律效力问题，《中华人民共和国立法法》第八十六条第一款第（二）项规定：“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。”笔者认为，根据上述规定本案中县人民政府和县人民法院在适用法律上均不妥，应逐级报请国务院后，适用国务院决定或全国人民代表大会常务委员会裁决的法规。
问题二：确定为农民集体所有，应具备哪些要素。
根据《若干规定》第十一条规定，河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地要确定给农民集体所有必须具备三个要素，一是土改时已分配给农民，二是国家未征用，三是现在仍归农民集体使用。本案争议土地在土改时已分配给李姓村民，国家也未征用，现在仍由朱姓村民在使用，具备了上述三要素。因此，县人民法院认为李、朱两姓是两个村民小组，不属同一农民集体，不能同时具备一、三两个要素，并依此作出判决，认为该土地应属国有，笔者认为不妥，值得商榷。
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