紧急！各部门行政法规利益冲突的产生和解决办法？ 求翁岳生 《行政法》上的资源，十分十分感谢。
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各部门利益，与企业利益的不统一。是局部利益，与整体利益的冲突，以整体利益来协调统一。
还是符合最大利益价值的办法才是最终解决办法
这位朋友提到的行政法规是行政法律规范内容之一，可以参考下文然后进一步整理即可产生自己的答案。
行政法律规范冲突及其解决
一、行政法律规范的含义及其表现形式
在国家制定的具有法律效力的文件中，可以分为规范性法律文件和非规范性法律文件。规范性法律文件是指有权制定法律规范的国家机关，法律职权和程序针对一般情况、一般的人所发布的能够反复适用的法律文件，属于法的范围。而非规范性法律文件是指有关国家机关针对特定情况、特定人发布的一次性适用的法律文件，它只是法的适用的结果，没有普遍的约束力，所以不属于广义的法的范围。行政法律规范作为具有法律效力的文件，主要是在前一种观点上来说的，即行政法律规范作为具有规范性的法律文件，包括了宪法、法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例、部门规章和地方政府规章、法律解释、国际条约与协定等。下面对这些行政法律规范作一详细的阐述。
（一）宪法。宪法是国家的根本大法，具有最高的法律地位和法律效力，也是各项立法的依据。宪法对行政法规范的确认主要表现在两个方面，即一方面是对行政活动所进行的规定，直接成为行政主体进行行政活动的具体依据；另一方面是对有关行政活动进行一般原则性的规定，成为其他所有具体的行政法律规范的依据和根源。
（二）法律。法律是由作为国家最高权力机关的全国人民代表大会及其党委会制定的。在全国范围内具有普遍约束力的规范性文件。其中，全国人民代表大会制定的法律为基本法律，全国人民代表大会常务委员会制定的法律为一般法律。我国自1978年以来制定的法律有400余件。其中绝大多数涉及行政权的设定及行政组织、行政权的运作以及对行政的监督和救济，涉及公民的行政权益。这些都是行政法律规范的重要组成部分。在这里要指出的是，法律作为行政法律规范的表现形式，是指法律文件中有关行政活动的法律规范，而并不是说所有的法律文件都属于行政法。所以，这就会出现，可能某一项法律文件中的规范内容既包含有行政规范，还包含有其它部门法的规范，如《婚姻法》。
（三）行政法规。行政法规是指国务院根据宪法、法律和国家权力机关的特别授权，按照法定程序制定的发布的规范性文件。行政法规的名称主要包括条例、规定和办法三种。行政法规必须按照法定程序制定，并在《国务院公报》上刊载。从法律地位、规范的具体内容和数量上看，行政法规在行政法表现形式中占有重要地位。当然，每项行政法文件的规范和内容并不一定全是行政规范，还可能包含其他法律规范，但主要是行政法规范。
（四）地方性法规和自治条例、单行条例。地方性法规是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会，省、自治区、人民政府所在地的市以及国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，所制定的规范性法律文件的总称。地方性法规要报全国人大常委会及国务院备案。自治条例和单行条例是指民族自治地方 [①]的人民代表大会，依照法定权限并结合当地民族的政治、经济、文化的特点，所制定的规范性法律文件。自治条例和单行条例要报上一级常委会批准后生效，并报全国人大常委会和国务院备案。地方性法规、自治条例及单行条例中的多数法律规范都属于行政法律规范。
（五）部门规章和地方政府规章。部门规章是指国务院各部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令在本部门的权限内按照规定程序所制定的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。按照宪法和组织法的规定，只有国务院各部、各委员会才有权制定规章。但由于现实的需要，国务院的直属机构以及其他工作部门也在发布规范性文件。这些行政机关在法律授权或国务院授权后享有规章制定权。地方政府规章是指由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大市的人民政府根据法律和行政法规，按照规定程序所制定的适用于本地区行政管理工作的规定、办法、实施细则、规则等规范性法律文件的总称。和法律、法规相比，规章的数量庞大，制定主体众多，因而规章作为行政法的表现形式，必须首先强调其自身的合法性，违法的规章一律无效。
（六）法律解释。法律解释是指在法律适用过程中，有权机关对法律的有关概念、界限以及如何运用所作的解释。按照1981年6月10日第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》的规定。法律解释包括立法解释、司法解释、行政解释和地方解释。凡是对行政法规的法律解释都属于行政法的组成部分。
（七）国际条约与协定。国际条约与协定是指我国所签订、加入或承认的国际条约或双边性、多边性协定，除声明保留的条款外，也在我国境内具有法律效力。
二、行政法律规范在适用上的冲突
通过对行政法律规范的含义及其表现形式的阐述，可以看出由于这些法律形式分别是由不同性质和地位的机关依据不同的职权范围而制定的，因此，也就决定了这些法律规范在具体的适用当中必须会存在冲突。这里所说的法律适用冲突是指行政诉讼中法律适用的冲突。
（一）法律适用冲突的概念及其特点。
1、行政诉讼中的法律适用冲突，是指法院在审理行政案件的过程中，发现对同一法律事实或关系，有两个或两个以上的法律文件做出了不同的规定，法院适用不同的法律规定就会产生不同的裁判结果。这种法律适用的冲突，是由于立法本身的原因，或者由于某些客观因素而导致的。但是，归根结底，“不论立法机关和司法机关的关系应当如何，也不论司法机关是否应当尊重立法机关，事实上，‘恰是司法机关所表达的才是何为法律的最后语言’”。当然，法律规范冲突和法律规范选择使用是一个普遍的法律现象，不仅存在于国际法领域，也存在于国内法领域，只是情况有所不同。诚然，一个国家的法律体系是由各法律部门组成的有机联系的整体，其法律规范之间应该具有统一性、相互联系性和协调性，但法律规范之间的冲突以及法院审理案件时对法律规范的选择使用仍是难以避免的。因此，有的西方人提醒人们注意：即使在法治十分发达的国家，法律也会存在内在矛盾，在那里仍然有许多事情可做。否则，法律只是笼罩着“公平面纱”的不公平。这也就给行政诉讼适用行政法律规范带来了特殊性、复杂性和艰巨性。
2、行政诉讼法律适用冲突的特点表现在：首先，它是发生在我国领土范围内的法律适用上的冲突。任何一个国家的行政管理权只能在其本国领土范围内行使。依据我国法律、行政法规、地方性法规规章做出的具体行政行为，其法律效力只能及于我国领土范围之内，而不及于我国领土范围之外。 我国《行政诉讼法》第70条规定：“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法。法律另有规定的除外。”其次，在行政诉讼中的法律适用冲突。在行政法律规范的适用中，行政机关做出具体行政行为的规定又不尽相同，行政机关在行政程序中也存在着法律适用上的冲突，在这种法律冲突中，发现和适用法律冲突问题的主体是行政机关，而行政诉讼法律适用冲突，则是人民法院在审查具体行政行为的过程中发现的法律冲突，由于人民法院的判决具有最终的法律效力，解决法律适用的要求较之行政程序阶段中就更加严格和迫切。再次，法律适用冲突发生的前提是各种法律文件，包括不同的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章、授权立法文件等，对相同的事项有着不相一致的矛盾、抵触的规定。正是由于这些规定，才给人民法院适用法律带来了的冲突的可能。最后，适用冲突具有复杂性。这主要是对法律适用冲突的表现来说的，从理论上说，法律适用冲突是不允许存在的，但是实际上，由于各种因素的作用，冲突又是不可避免的。
（二）法律适用冲突的类型
由于法律适用冲突的具体表现形式是多种多样的，既有合理的，也有不合理的，既有应该存在的，也有不应该存在的。下面对这些法律适用的冲突的类型作逐一的说明。
1、特别冲突。即指我国行政法规范体系中的特别法律规定与普通法律规定、单行法与法典之间的冲突。如：港、澳、台同胞的出入境管理，法律作了特别的规定，它不同于中国内地公民的出入境管理的普通法规定，如果法院审理港、澳、台同胞的出入境管理案件，就应在相冲突的法律规定间作出选择。
2、层级冲突。合法有效的低层次法律规范应具备两个方面的要求：一是它所设立的内容不得与高层次的规范相冲突；二是它与高层次规范的目的相一致。对于行政法体系来说，较低规范所设定的行政机关职权范围不得大于更高层次所确定的内容，较低规范所设定的行政相对方权利义务的范围与更高层次所确定的范围应当一致。如果不同等级规范所确定的职权或义务在范围或性质上不相吻合，就会产生较低层次规范与较高层次相抵触的情况。目前这种抵触可以表现为行政法规同法律相抵触，地方性法规同法律、行政法规相抵触，部委规章同法律、行政法规相抵触，地方政府规章同法律、行政法规相抵触以及地方政府规章同地方性法规相抵触等情况。
3、平级冲突。即指同一等级行政法律规范之间发生的法律适用上的冲突。如不同法律文件规定的主管部门职权可能形成不同部门按不同法律、法规或规章对同一事实进行多头处理。再比如由于法律、法规、规章规定的职能管理部门不明确，造成不同部门执行同一法律、法规、规章对同一事实进行重复处理等，所以法院在行政案件法律审查时必须进行法律规范的选择适用。
4、新旧法冲突。根据一般规则，调整同一领域问题的新法颁布以后，旧法就自然失去效力。但是在实际生活中，往往发生新旧法律规范之间的不衔接和矛盾，例如有些领域的行政管理法规在新法颁布后旧法实际上并没有废止，由此造成各地方执法部门在选择旧法规还是新法规时存在混乱。这其实也就涉及到法律的时间效力。同时，也要求法院在进行法律审查时必须选择和准确适用有关法律、法规，通过行政审判权来维护法律的尊严和法制的统一。
5、人际冲突。即由于公民的民族种族或身份的不同，法律对其也设定了不同的权利、义务而产生的法律适用冲突。例如，某民族自治地方的计划生育管理条例规定该自治地方的汉族和少数民族家庭控制可生育的子女数量不同；台湾同胞在大陆投资不同于外国人、港澳同胞和国人投资的规定。
三、行政法律规范适用冲突的解决
既然行政法律规范在适用中会发生这么多的冲突，那么，应该怎样解决这些冲突呢？这就是本部分将要讨论的问题。
行政法律规范适应冲突的解决，首先应该遵循一定的规则，即选择适用规则，这也是指导法院在针对同一法律事项的相互冲突的规范之间选择应当适用法律规范的具体原则，以便法院确立应当适用的法律规范，以此来审查具体行政行为的合法性。选择适用规则是程序性规则，通过适用这些程序性规则，在冲突的实体规范中找出相应案件应予适用的法律规范，再由法院在行政审判中适用该法律规范。
那么，法院在具体行政审判中面对行政法律冲突应该适用什么样的规则去解决这些冲突呢？下面具体阐述。
（一）特别冲突适用规则。确立法律规范冲突适用规则的理论依据，是行政法的基本原则。这个基本原则的内涵是：法律优先、依据法律。法律优先原则的基本含义是，法律在效力上高于任何其他法规。具体来说就是，法律已有规定的，任何其他法律规范都不得与之相抵触，凡有抵触皆以法律为准，但其他规范性文件可以使之具体化；法律尚无规定而其他法律规定了的，一旦法律对此做出规定，其他法律规范须服从法律。值得注意的是，我国宪法和法律在规定法律与其他规范性法律文件之间的关系时，采用了不同的标准：对地方人大制定的地方性法规采用的是“不抵触”的原则，即地方性法规的规定不得与对此已有规定的法律、行政法规相抵触；如果法律、行政法规对此没有规定，地方性法规可以根据地方特点做出规定。同时，对行政机关制定法律规范采用的是“根据”原则，即行政机关制定的规范不得不能与对此已有规定的法律（包括行政法规、地方性法规）相抵触，而且只有在法律已有规定或者在法律明确授权的情况下，才能据此做出具体性的规定。这两个原则的内容显然不同，但所体现的法律的优先地位及法律优先原则却是相同的。依据法律，则是指行政机关的行为必须有法律依据，这是依法行政的主要内容。
在法律规范适用中会遇到普通法与特别法之间的矛盾，当普通法与特别法规定不一致时，适用普通法还是特别法的规则？一般认为当普通法与特别法相冲突时优先适用特别法。“特别法优于普通法”是解决特别法与普通法相突时适用的原则，这一原则对于调整同一行政区域不同行政法律规范间的冲突也具有指导作用。但是，这里需要特别强调的是，法院不应承认与较高层次法律规范相冲突的较低层次的法律文件为特别法，因为这属于没有法律效力越权规范。
（二）层级冲突适用规则。这是指因各种不同效力等级的行政法律规范相冲突而规定适用何种效力层次法律规范的冲突适用规则。不同效力等级的行政法律规范民生冲突实际上是一种违法性冲突，当然应该选择适用效力等级高的行政法律规范。根据宪法和行政诉讼法的规定，各种行政法律规范的效力、高低依次是宪法、法律、行政法规，地方性法规和规章。作为层级运用规则，应体现这一原则精神，并将之具体化。在不同级别和层次的法律规范之间，如果较低层次的法律规范同较高层次的法律规范相抵触，应该坚决维护宪法和法律的最高权威，优先适用较高层次的规范。部门法与基本法冲突的，应适用基本法；行政法规、地方性法规与法律不一致的，应适用法律；地方性法规、行政规章与相应的行政法规相冲突的，应适用行政法规；地方性政府规章与相应的地方性法规不一致的，应适用地方性法规。凡是违背宪法和法律原则精神的规范，都不能予以适用；凡是较低层次的法律规范与较高层次的法律规范相抵触，较低层次的法律规范就没有法律效力，也不能作为法院审判行政案件的依据或参照。
（三）同等级冲突适用原则。这是指解决制定机关不同但效力层级相同的行政法律规范相冲突的规则。目前，我国尚未制定此类冲突的规范，在一定程度上使行政审判无所适从。平级冲突的适用规则一般是：调整特定地区、部门事项的法律规范优于调整一般地区、部门的法律规范。我国《行政诉讼法》第53条第2款规定：“人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院做出解释或裁决”。这种解决办法适用于平级规章之间的冲突。
（四）新旧法冲突相适用规则。一般来说，新法生效以后，相应的旧法即失去效力。这就是法的溯及力问题。因为行政法律法规一般没有溯及力，即除了法律、法规本身明确规定了对尚未处理和该法实施以前的行为可以依据该法规定处理外，就该当认为没有溯及力。行政诉讼法的溯及力一般涉及诉讼程序问题，但在法律审查中也可能涉及。
（五）人际冲突适用规则。这是指调整因不同民族、种族或人的特殊身份的法律适用冲突的规则。人际冲突适用规则一般明确规定，不同民族、种族或特殊身份的人，适用该民族、种族或特殊身份的人做出特别规定的法律文件或规范。这里不在赘述。
综上所述，本文通过对行政法律规范及其表现形式的阐述，揭示了由于这些法律形式分别是由不同性质和地位的机关依据不同的职权范围而制定的。因此，也就决定了这些法律在具体的适用当中必然会发生冲突。最后，说明了在遇到这种法律适用上的冲突时应该采取的解决办法。同时，我们也相信，随着我国法制建设的不断加强和完善，各种法律规范一定会更加趋于规范化和系统化，从而彻底消灭法律适用的冲突。
参考文献：
1、《法理学》，陕西人民出版社2002年版
2、行政法律规范的存在形式即行政法的渊源。参见台湾翁岳生编：《行政法》，翰芦图书出版有限公司2000年版。
3、方世荣主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社1999年版。
4、参见方世荣主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社1999年版。
5、参见王周户主编：《行政法与行政诉讼法》，西安出版社2003年版。
6、参见刘星著：《法律是什么》，中国政法大学出版社1998年版。
7、参见刘星著：《西窗法雨》，法律出版社2003年版。
8、参见舒国滢主编：《法理学》，中国人民大学出版社2005年版。
9、 参见张文显主编：《法理学》，高等教育出版社2003年11月版。
作者介绍：陕西省礼泉县人民检察院
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