对城市发展的建议
对城市发展的建议篇一
回顾了我国城市轨道交通的发展历程,分析了当前发展现状中的主要特点,对国产化政策、投融资方式、工程造价和系统安全等方面的工作进行了总结,并对我国城市轨道交通发展的有关对策提出了建议,指出应制定城市轨道交通的战略发展目标,加强宏观协调,加强理论研究和基础建设工作,进一步推动城市轨道交通装备技术的发展。
关键词 城市轨道交通,发展对策,装备技术
1 我国城市轨道交通发展的历程
我国的城市轨道交通,经历了40多年的发展历程。总结发展过程,大致经历以下几个阶段:
1)起步阶段
从20世纪50年代,我国开始筹备地铁建设,规划了北京地铁网络。1965—1976年建设了北京地铁一期工程(54km)。当时地铁建设的指导思想更注重人防功能。随后建设了天津地铁(7.1km,现已拆除重建)、哈尔滨人防隧道等工程。
2)开始建设阶段
20世纪80年代末至90年代初,由于城市规模限制及道路等基础设施比较薄弱,北京、上海、广州等特大城市的交通问题非常突出。以上海轨道交通1号线(21km)、北京地铁复八线(13.6km)和地铁一期工程改造、广州地铁1号线(18.5km)等建设项目为标志,我国内地真正以城市交通为目的的地铁项目开始建设。台湾省台北市也于1997年3月开通了第一条地铁线路。
3) 建设高潮开始阶段
进入20世纪90年代,随着上海、广州地铁项目的建设,一批城市包括沈阳、天津、南京、重庆、武汉、深圳、成都、青岛等开始计划建设轨道交通项目,并进行了大量的前期工作。
4)调整阶段
由于各大城市要求建设的地铁项目较多,且在建地铁项目的工程造价较高,1995年12月国务院发布国办60号文,暂停了地铁项目的审批,并要求做好发展规划和国产化工作。同时,国家计委开始研究制定城市轨道交通设备国产化政策。至1997年底,提出以深圳地铁1号线(19.5km)、上海轨道交通3号线(24.5km)和广州地铁2号线(23km)作为国产化依托项目,并于1998年批复了上述三个项目的立项,从此城市轨道交通建设项目重新开始启动。
5)建设高潮阶段
随着实施积极的财政政策以进一步扩大内需,国家于1999年开始陆续批准一批城市轨道交通项目开工建设。1999年以后,国家先后审批了深圳、上海、广州、重庆、武汉等10个城市的轨道交通项目开工建设,并投入40亿元国债资金予以支持,目前包括北京、上海、广州在内,全国已建和在建轨道交通项目的城市有10个,新申请立项准备建设的城市有8个,建设速度大大超过前30年。 2 当前我国城市轨道交通发展的主要特点
1) 项目建设进展顺利,施工水平不断提高,工程造价有所控制自1998年以来,我国先后开工建设的21个轨道交通项目,线路里程约500km,投资规模1700亿元。目前已有13条线路建成通车,完成里程约300km,完成投资770亿元。加上北京、上海、广州已运营的线路,我国目前已经开通运营的轨道交通线路里程已达420km(未含香港和台湾)。由于施工技术水平不断提高,市场竞争比较充分,建设中采取规范的招投标程序,轨道交通工程造价水平基本得到控制。目前在建项目中,一般以地下线路为主的地铁工程,平均每公里造价在4～5亿元,高架线路工程的平均每公里造价在1.5～2.5亿元左右。
2) 采用先进技术,多种制式和系统并存
从已建和规划建设项目的情况看,根据轨道交通技术发展趋势和不同的运能需求,我国将形成类型众多的轨道交通系统来满足城市交通需求;并引入现代控制、现代通信和现代网络等技术,使轨道交通在城市交通中发挥更大的作用,安全更有保证,服务水平不断提高。我国轨道交通已拥有大运量的地铁系统、城市高架轨道交通系统、高架跨座式单轨系统和中低运量的地面轻轨系统,另外还有高速磁浮系统、快速市郊铁路系统等。现有6个城市(北京、上海、广州、天津、深圳、南京)拥有和正在建设地铁,4个城市(北京、上海、武汉、重庆)已建设高架轨道交通系统,天津、大连两城市建设了市郊铁路,长春市建设了地面轻轨,上海市建成了高速磁浮系统,北京和广州正在规划建设直线电机系统。
3) 国产化政策实施成果显著
1999年,国务院办公厅转发国家计委关于城市轨道交通设备国产化实施意见,提出城市轨道交通全部车辆和机电设备的平均国产化率要确保不低于70%。国产化政策实施以来,我国城市轨道交通车辆等设备的生产能力有了显著提高,总体上能达到70%的国产化率要求。国家先后拿出约5亿元国债资金投入20多个项目,用于加强轨道交通成套和零部件生产的装备,并定点了车辆生产企业;信号系统集成企业参与轨道交通市场竞争,在国内逐步形成轨道交通工业生产体系。在国产化政策带动下,一批国外企业已在国内合资设厂,设备采购价格比全进口产品大幅下降。根据对广州地铁2号线后评价的情况,与广州地铁1号线相比,机电设备费用从2.550亿元/km下降到1.307亿元/km,国产化政策成效显著。
4) 探索各种投融资方式,资金瓶颈有所突破
当前我国轨道交通建设的投融资主要是一种政府行为,城市政府起着主导的作用。正因为有城市政府的财政信用,目前国内银行对轨道交通项目贷款的积极性较高,对项目建设中所需的资金,国内银行积极予以支持,银行贷款占总投资的60%左右。以国家开发银行为例,自1997年来,先后承诺轨道交通项目资金360亿元,已执行294亿元。其他商业银行也有较大的投入。银行主要对城市政府财政增长和土地收益进行考察,银行投资城市轨道交通项目的风险相对工业项目要小,因此放贷积极性较高。特别是财力状况比较好的上海、广州、深圳、杭州等城市,项目本身建设资本金比例也较高,多家银行都积极争取给这些地铁项目贷款。正是由于各地政府的大力支持和国内银行的积极投入,推动了轨道交通的快速发展。同时各城市在积极探索新的投融资方式,探讨采用BOT(建造-运营-移交)、PPP(公共部门与私人企业合作)等方式进行轨道交通建设的可行性。北京、上海、深圳等城市轨道交通建设体制和运营体制也在进行改革探索。
5) 国办81号文件精神正在逐步落实
针对轨道交通建设发展中暴露出的问题,为进一步加强管理,国务院办公厅于2003年发出《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(简称81号文),指出发展轨道交通应当坚持量力而行、规范管理、稳步发展的方针。文件提出了申报轨道交通的城市应达到的标准,如:发展地铁的城市地方财政一般预算收入在100亿元以上,国内生产总值(GDP)达到1000亿元以上,城区人口在300万人以上,规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上等;同时规范了申报和审批程序,要求在城市总体规划及城市交通发展规划的基础上,组织制订轨道交通建设规划;项目的审批,要依据批准的建设规划进行,项目的资本金须达到总投资的40%以上。文件对轨道交通的建设标准、安全管理、经营体制和国产化等都提出了具体要求。根据文件精神,从2003年年底开始,北京、上海、深圳等有关城市开始编制和申报轨道交通建设规划,目前已有15个城市上报了建设规划报告。深圳、杭州、哈尔滨、广州、上海、成都等城市的规划已通过国家审批。根据统计,15个城市在近期规划建设65条线路,线路里程达到1700km,投资规模约6000亿元。根据文件要求,有关轨道交通建设标准和规范正在组织制订或修订当中,《地铁设计规范》、《城市快速轨道交通工程项目建设标准》等已在实施。
6) 轨道交通的安全问题得到高度重视
针对普遍关注的轨道交通建设和运营的安全问题(包括应对各种突发事件),中央领导多次就地
铁的安全管理工作作出了重要批示,国家和地方也相应出台了相关文件,对建设和运营中的安全问题予以高度重视。建设部等九部委联合颁发了《关于进一步加强地铁安全管理工作的意见》,建设部颁发了《城市轨道交通运营管理办法》,提出要加强轨道交通的安全管理工作,建立城市轨道交通安全评价制度,督促落实安全责任机制。在轨道交通项目的规划、设计、施工环节上,都要求严格执行国家颁布的强制性标准,确保安全设施同步规划、设计和建设。在项目的前期研究阶段要求进行安全、地质环境和地质灾害的评估,防止地质灾害等事故的发生。要保证安全投入,建立处理突发事件的应急机制,提高灾害防御和应急救助能力。北京、上海、重庆等城市也颁布了有关地方法规,加强了对轨道交通安全的管理。
3 我国城市轨道有关对策的建议
1) 按科学发展观要求编制好轨道交通建设规划
我国的城市轨道交通发展至今约有40年,经历了从无到有并到较快发展的时期,也出现了几起几落的情况,目前仍处于初步发展阶段。虽然我国城市轨道交通领域在技术进步、工程建设和运营管理水平等方面取得了许多成功的经验,但也不断地暴露出一些问题。正如81号文件所指出的“一些地方也出现了不顾自身财力,盲目要求建设城轨交通项目的现象。有的未经国家审批,擅自新上城轨交通项目;有的盲目攀比,建设标准偏高,造成投资浪费;有的项目资本金不足,债务负担沉重,运营后亏损严重。”因此,如何保持我国城市轨道交通更加健康、有序和持续的发展,首先就要按科学发展观要求,做好城市轨道交通建设规划的编制工作。建设规划要按“合理控制建设规模和发展速度,确保与城市经济发展水平相适应,防止盲目发展或过分超前”的要求,结合城市具体情况和经济发展状况,依据交通需求,着重进行经济承受能力的分析。规划中,要深入研究经济效益和社会效益的关系,探讨城市轨道交通良性循环发展的有效机制;研究轨道交通在城乡协调发展和解决城市交通中的作用,以促进城市均衡发展;研究轨道交通对城市环境和城市建设改造的影响,以保护好城市自然和人文环境,从而最终实现城市轨道交通的可持续发展。
2) 抓紧制定城市轨道交通战略发展目标
根据对目前15个城市轨道交通建设规划报告的统计,15个城市在近期规划建设65条线路,线路里程达到1700km,投资规模约6000亿元。如果这些线路在10～15年左右建设完成,我国的轨道交通发展态势将令世人瞩目。因此,从国民经济发展战略高度来研究我国城市轨道交通发展问题已十分必要和迫切。首先,城市轨道交通的发展与我国城市交通的发展战略密切相关,将影响我国城市交通的发展方向。轨道交通项目巨大的投资,将提供大量需求,对拉动城市内需有积极意义。项目建设能够带动沿线土地和房产价格大幅增长,极大地带动城市经济发展,加快城市建设和改造的速度,有明显的国民经济效益和社会效益。这种巨大的推动作用,也是当前城市轨道交通发展迅猛的重要原因。同时,在轨道交通发展过程中所形成的多种技术系统模式,对促进装备工业结构调整和技术水平升级都有重大意义。抓紧研究制定我国轨道交通的发展战略,已成为当务之急。
3)加强轨道交通理论研究和基础建设工作
在当前我国城市轨道交通快速发展的同时,也暴露出设计、施工力量不足,生产供应滞后,基础理论研究和各项建设规范标准不够完善等问题。因此,要加强理论研究和各项基础性研究工作,尽快建立轨道交通的标准规范和安全体系,建立与轨道交通发展相配套的完备的生产、设计、科研能力和体系,为我国轨道交通建设和发展提供良好的条件。轨道交通项目是城市发展中的重大公益性基础设施,也是一种涉及面广、综合性很强的工作,对城市的发展将产生深远的影响,是城市的百年大计,所以不能急于求成。前期准备工作必须加强,而且要做扎实,特别是需要结合城市发展总体规划和交通规划进行充分论证,使项目建设更具合理性和发挥更大的投资效益。
4) 积极探讨多渠道和多元化投融资方式
轨道交通项目具有投资规模大,建设周期长,投资回报慢和盈利水平低等特点,资金不足仍是城市轨道交通建设面临的问题。我国城市轨道交通的建设,资金是最根本的问题,因此制定投资政策对促进城
市轨道交通的发展是非常必要的。借鉴国内外的经验,可在以下几方面进行探讨:
(1)建立专项基金。为鼓励发展城市轨道交通,国家可以设立专项资金,为轨道交通的建设提供稳定的资金来源,也便于国家在宏观上能有所调控。
(2)制定法规,适当扩大外资渠道。除利用国外政府贷款、组织贷款外,为进一步扩大外资渠道,可以利用项目融资、融资租赁、资产融资等各种方式进行城市轨道交通项目的建设。虽然这些方式有一定的复杂性和风险性,但只要有相应的法规保证还是可以实现的。如:要制定城市轨道交通项目的特许协议,一些条款甚至要订入国家或地方的法律、法令中,作为吸引外资的有效、可靠的政府保证。
(3)积极鼓励项目业主多渠道筹资。大量的固定资产和稳定的收入来源是地铁或轻轨公司筹措资金最好的保证。项目业主应有较强的融资手段,在社会主义市场经济的不断完善条件下,通过股票、债券等融资手段也是可以筹措资金的。应鼓励广大的投资者积极参与,不仅要吸引大的投资者及外国资本,而且还应将社会上的闲散资金集中起来,以用于轨道交通基础设施建设。同时,利用沿线权益增加资金来源,如对轨道交通项目沿线土地进行综合开发和经营,通过土地升值以获得一定的利润。另外,通过招标转让地铁站等市政设施发展权,可以将项目的重要工程如车站等设施交由发展商建设;用拍卖站名、地名等方式也可以募集海内外的资金;沿线广告也有不少的收入,等等。
5)进一步推动轨道交通装备技术的发展
自轨道交通国产化政策实施以来,已经取得了明显成效,新建项目基本达到了70%的国产化率要求,国内企业开发生产并提供了大部分产品,工程造价也得到了有效控制。随着今后轨道交通的不断发展,各种系统方式的轨道交通包括直线电机等也将在我国出现。围绕新技术的开发和应用,对我国轨道交通装备技术发展又提出了新的任务。因此,要进一步落实轨道交通国产化政策,坚持自主开发与引进技术相结合,加速技术升级,提高自身开发水平;要提高国内产品关键技术的竞争力,制定具体措施,规范市场,保证有效竞争。同时要加强基础工作,建立与轨道交通发展相适应的生产体系及安全认证和质量监督体系等,从而逐步形成与我国轨道交通发展相适应的具有中国特点的现代化轨道交通技术装备体系,并使其在世界上具有一定的竞争力和地位。
6)继续加强宏观协调
发展我国的城市轨道交通事业,实现轨道交通的发展战略,还有大量的工作和问题需要研究协调。比如制定城市轨道交通的发展规划和政策,制定标准规范、推进各项基础工作,协调市场、提高装备技术水平等,都是在轨道交通建设中迫切需要解决的问题。在81号文件中,国家在轨道交通审批程序、建设标准、安全保障、建设经营管理体制和推进国产化政策方面都提出了指导性的意见。当前,严格审批程序,按建设规划要求进行项目建设,是有利于城市轨道交通建设的前期工作。今后要根据国家投资体制改革的决定,按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则,进一步拓宽项目融资渠道,落实企业投资自主权。随着政府职能的转变,政府可以把轨道交通作为公共基础设施,在公共财政方面予以倾斜和支持。在宏观指导和协调方面,国家应根据轨道交通发展状况和城市经济社会发展状况,加强项目建设总量、建设进度、投融资还贷能力、资金平衡等方面的管理,建立经济预警、安全预警机制,并制定相应措施。
对城市发展的建议篇二
我省的不少城市政府提出“经营城市”的思想，把建设管理城市视为“一项宏大的系统性工程(项目)”，但是比较而言，我省城市经营效果不理想，去年的土地收益全省才40多亿元，不及深圳市的一半。其中原因是多方面的，不合理的城市发展规划和投资决策是重要原因之一。
首先，缺乏与城市发展阶段相适应的、科学的、前瞻性的城市发展规划，这是主要原因。有的城市超越自身的发展阶段盲目上马高标准的基础设施，结果制约了城市其他方面的建设。但更多的'是发展规划落后于城市建设发展实践，很多建筑刚建起来(甚至开工时)就落后了。例如，市区插建项目因用地有限对停车位考虑不充分，建成后导致无处停车;道路刚修过就要考虑拓宽改造。由于缺乏前瞻性，对重要道路拓宽改造没有规划准备和预警，导致拆迁费用大幅度上升和社会财富无谓的浪费。市中心整治的同时，忽略了近、远郊的规划管理，它们又将成为改造治理的对象。市政投资由于存在着种种浪费(漏出效应)，导致城市总体投资收益不高，乘数效应不彰。
大凡从事项目建设的人都知道，项目方案和技术论证对投资成本节约的贡献率约占70%，如果把城市当做大项目经营，那么发展规划设计和论证对节约成本的贡献率就很高了，若按照好的发展规划能节省60%—70%，否则我们就会多付出60%—70%。所以我们认为，全社会都应把注意力放在发展规划方面。
其次，保持前后一致连贯的投资结构和时间序列也是十分重要的。投资结构主要是指区域结构，例如内城和郊区的投资比例、旧区和新区投资的比例。还可指不同基础设施间(道路、桥梁、学校、供暖、煤气管网等)的比例关系。投资的时间序列是按照需求强度和轻重缓急对工程项目进行的时间安排。城市投资的结构和时序不能随着政府的更迭而发生大的变化，否则将为城市留下“半拉子”工程和很多后遗症，投资迟迟见不到明显的效益。因此，要把它列入城市年度发展计划，由各市的人民代表大会实行年度审议和监督，实行公示制度，征求市民的意见并接受监督。第三，提高城市投资收益是加快城市发展的重要手段。根据我省的实际，提高收益的最佳办法是搞好城市土地经营，政府不但要管理好土地一级市场，采取公开、透明的土地出让办法，而且要通过基础设施的建设改造提升土地价值，设法保证得到土地增值收益，防止土地价值的流失。
保护好城市的边缘地区和市区的环境敏感区域，建设可持续发展的环境优美的生态城市
保护和保留城市的边缘是城市发展的客观需要。产生于20世纪80年代美国的新城市主义促进会主张，为阻止城市向外摊饼式扩张，应该注意保护城市的边缘地区。就我国大多数城市而言，存在着明显的城市功能重新构建的过程，表现在城市中心的生产性企业、居民等外迁，腾出的土地建设成为写字楼、商尝绿地、居民区等，外迁企业则在城市边缘地区或者卫星城镇扎根落户。如果我们不重视对城市边缘地区(往往在城市规划管理区之外)的保护就会破坏城市周围的自然遗产，危及到城市环境的改善，使花费大量时间和金钱进行的改造效果打折扣，从长期来看又会成为城市进一步发展的障碍。
应该强调的是，各大城市必须加大对近、远郊地区的规划建设管理力度，克服只重视中心地区、忽视郊区的思想，防止“混乱的再生产和改造的再生产”，意思是用不了多久，这些地区因规划管理不力又成为改造的对象。方法是优先做好城市的形态规划和道路建设，实行公示制度，就区域的功能规划和开发建设告知居民，同时控制土地一级市场，慎批临时建筑，避免不必要的浪费和改造障碍。
市区内的环境敏感区域的界定有多种标准，如按自然因素、人文因素或者均考虑。例如，济南以泉、湖、山为美，虽是自然使然，但历代的文化积淀更增添了其美学价值，是城市的“眼睛”;沿海城市如青岛、烟台、威海、日照等，则以海引人、以文化留人。市区内空间狭小，任何建设、改造都不可能不对重要景点或标志产生影响。为了使景点和标志得到更好地保护和光大，突出其个性，我们认为最重要的一点就是划分环境敏感区域，以具有巨大社会和经济价值的景点和标志保护为核心圈定区域，实行特殊的政策：制定区域开发建设的原则、方向和重点，制定统一的环境敏感区规划建设方案;任何建筑方案都要进行环境(特别是城市人文景观)影响评价;实行公示和听证制度，由市民和专家评判;实行“一支笔”制度，在敏感区范围内的建设和改造方案，须上报行政一把手并签字认可。
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