安徽省出租汽车客运管理办法的解读
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《安徽省出租汽车客运管理办法》（以下简称《办法》）经2012年7月25日省人民政府第102次常务会议通过后，以省政府令第242号公布，自2012年10月1日起施行。
在立法过程中，省政府法制办始终坚持管理与服务并重的指导思想，在出租汽车客运行业的管理体制、市场准入、管理与服务以及监督检查等方面作出了法律规范。《办法》的公布施行，将有利于维护出租汽车客运各方当事人的合法权益，促进出租汽车客运行业的健康发展。
立法背景：四大问题制约发展
出租汽车客运行业是重要的服务行业，在方便群众出行、扩大社会就业、改善投资环境、促进城乡经济发展等方面发挥了重要作用。随着我省经济社会快速发展，出租汽车客运已成为公共客运交通的重要组成部分，截至2011年底，全省共有出租汽车公司257家，出租汽车50521辆，从业人员逾17万人，行业发展也逐步规范。在出租汽车客运行业快速发展的同时，也出现了一些亟待解决的问题：一是一些人未取得相关许可，擅自从事出租汽车客运经营活动，严重扰乱了出租汽车客运市场秩序；二是部分出租汽车客运经营者擅自转让出租汽车经营资格证、车辆营运证，并借此牟利，严重影响了出租汽车客运经营权的合理配置；三是出租汽车驾驶员拒载、故意绕行、欺客宰客等服务质量方面的问题频频发生，屡见媒体。据统计，仅合肥市2011年的服务质量投诉即有728起，2012年1月至6月达到856起。四是出租汽车行业主管部门缺乏有效的执法手段，难以对出租汽车客运经营中的违法违规经营行为进行有效的监督和制约。
2004年《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）保留了出租汽车经营资格、车辆运营和驾驶员客运资格等三项许可。2007年1月17日省人大常委会修订通过的《安徽省道路运输管理条例》对出租汽车客运经营三项许可的条件、程序、期限等作了原则规定，并明确出租汽车客运经营管理的具体办法由省人民政府制定。因此，有必要依据上述规定，针对我省实际，制定《办法》。
立法过程：广泛征求各方意见
根据省政府立法计划，省交通运输厅起草并向省政府报送了《安徽省出租汽车客运管理办法（送审稿）》。省法制办收到此件后，书面征求了省直有关部门、17个设区的市（包括原巢湖市）政府的意见，召开了由省直有关部门参加的立法协调会、省政府立法咨询员参加的立法论证会和预审会。在立法过程中，为充分发扬民主，提高立法质量，省法制办于2010年6月30日将送审稿在《安徽日报》上全文刊登，并先后三次通过法制办门户网站公开征求社会意见，其间共收到281人次通过各种形式反馈的709条意见。针对几个群众意见较为集中的问题，省法制办会同省交通厅赴芜湖市、滁州市凤阳县和合肥市展开专题调研，听取了市、县政府及有关部门负责人、出租汽车客运经营者和驾驶员代表（包括一部分随机抽取的群众意见代表）的意见，在充分吸收有关单位、专家和社会各界意见基础上，根据有关法律、法规，结合本省实际，借鉴外省立法经验，形成了《安徽省出租汽车客运管理办法（草案）》，并于2012年7月25日获省人民政府第102次常务会议原则性通过。会后，省法制办按照省领导提出的审议意见对《办法》做了相应修改，按程序报送省政府办公厅。2012年8月20日，省政府令第242号决定公布该《办法》，自2012年10月1日起施行。
立法亮点：多管齐下规范管理
（一）关于出租汽车管理体制。依据国务院《关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》（国办发〔2004〕81号），《办法》规定，县级以上人民政府领导出租汽车客运管理工作，交通运输行政主管部门及其所属的出租汽车管理机构分别主管和具体实施出租汽车客运管理工作，公安、住房城乡建设、城乡规划等部门按照职责做好有关工作。
（二）关于出租汽车客运经营许可。《办法》明确：出租汽车客运经营实行出租汽车经营资格许可、车辆营运许可和驾驶员从业资格许可制度，并对三项许可的条件、申请程序、期限等作了具体规定。同时，根据《行政许可法》的规定，依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让外，不得转让。目前，法律、法规并未规定出租汽车客运经营许可转让的条件和程序。因此，为了遏止当前炒买炒卖出租汽车车辆营运证非法牟利，扰乱出租汽车客运市场秩序的行为，依据《安徽省道路运输管理条例》的规定，《办法》重申：出租汽车客运经营者应当在许可的营运区域内从事出租汽车客运经营，不得擅自暂停、终止出租汽车客运经营，不得擅自转让出租汽车经营资格证、车辆营运证。
（三）关于出租汽车客运管理与服务。《办法》作了以下规定：一是规定出租汽车客运经营者及驾驶员应当执行价格行政主管部门依法制定的客运价格并明码标价，对急需抢救以及老、弱、病、残、孕等人员优先供车。二是规定了出租汽车里程计价表的检定以及相关争议的处理。三是规定了出租汽车客运经营者、出租汽车驾驶员的义务，并对群众反映强烈的故意绕行、拒载、采取欺骗手段招揽乘客或者强迫乘客乘车等行为作了禁止性规定。四是规定了乘客的权利和义务。五是规定了建立出租汽车客运服务质量投诉举报制度。
（四）关于出租汽车客运监督检查。《办法》作了以下规定：一是依据交通运输部《出租汽车服务质量信誉考核办法（试行）》（交运发〔2011〕463号），规定了出租汽车管理机构对出租汽车客运经营者和驾驶员实行服务质量信誉考核制度。二是规定了出租汽车管理机构应当每年对出租汽车进行一次审验，并结合审验情况，监督出租汽车客运经营者按照国家规定的检测周期对出租汽车进行检测。三是依据《安徽省道路运输管理条例》，对没有车辆营运证又无法提供其他有效证明的营运车辆予以暂扣，作了程序性规定。四是规定了出租汽车管理机构在监督检查中，发现出租汽车客运经营者已不具备规定条件的，应当依法撤销其相应的出租汽车经营许可。
立法特点：着眼实际科学立法
为了增强《办法》的针对性和可操作性，提高立法质量，省法制办通过广泛征求意见，认为当前我省出租汽车客运行业主要存在着一“多”、二“差”、三“难”的问题：一是出租汽车挂靠经营的数量较多，主要表现为个体经营者委托出租车公司统一管理和提供相应的服务，实际仍为个体经营；二是出租汽车行业作为窗口行业，部分从业人员的服务质量与提升安徽形象的要求存在一定差距；三是随着城市规模的不断扩大，在一些城市出现了运力相对不足的情况，即人民群众俗称的“打车难”。
（一）关于一“多”的问题。对于出租汽车挂靠经营，相关法律、法规并无相对应的概念，也没有对此作出禁止性规定。鉴于该问题的出现有其历史和现实的原因，一律加以禁止缺乏法律依据，因此，《办法》规定，鼓励出租汽车客运行业向规模化、集约化、公司化发展。关于出租汽车个体经营，《办法》并未作出限制性规定，一是由于《安徽省道路运输管理条例》在出租汽车行业的市场准入上并没有此作出限制；二是根据《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）和《安徽省人民政府关于鼓励和引导民间资本投资健康发展的实施意见》（皖政〔2010〕44号）的规定，凡是国家法律法规未明确禁止准入的行业和领域，都向民间资本开放。市场准入标准和优惠扶持政策要公开透明，对各类投资主体同等对待，不得单独对民间资本设置附加条件。
（二）关于二“差”的问题。文明驾驶、规范服务是出租汽车驾驶员应当具备的基本素质，部分从业人员不按乘客要求使用空调、开车时接打手持电话、车内吸烟或者饮食的行为不仅降低了自身的服务质量，也使外地乘客对安徽的经济社会发展环境产生了一定误解。为了强化对出租汽车驾驶员行为的约束，促使其规范、文明服务，提高服务质量，《办法》规定出租汽车驾驶员应当遵守交通法规和出租汽车行业服务规范，着装整洁，文明礼貌，同时，应当对营运车辆定期清洗和消毒，保持车辆整洁卫生、设备设施完好。
（三）关于三“难”的问题。根据调研，造成“打车难”的原因是多方面的，如：城市公交发展滞后；城市道路交通拥堵影响营运效率；高峰时段需求集中，而交接班时间安排不合理影响运力供给；出租汽车价格比价偏低；个别城市运力投放不足等。解决该问题，必须采取经济的、行政的、法律的手段，多管齐下、综合施策。对此，《办法》从规范出租汽车客运管理的角度作了相应规定：一是县级以上人民政府应当组织编制城市出租汽车客运行业发展规划，对出租汽车运力投放实行总量调控；二是出租汽车管理机构应当根据城市出租汽车客运行业发展规划和出租汽车运力投放数量，通过招标等公平竞争的方式确定出租汽车经营资格许可，合理配置出租汽车客运资源；三是推行电话预约、网上预定等方便出租汽车租乘方式；四是规定市、县人民政府应当合理规划出租汽车营运站点，客流比较集中的公共场所的经营管理者应当按照规划，设置出租汽车专用通道、候客点、停车场，并免费向出租汽车开放。五是加大对拒载行为的处罚力度，情节严重者的，依法吊销出租汽车驾驶员从业资格证。
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