国家对孤儿的有哪些关爱 国家对孤儿有什么政策？
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我们在提中国传统国家监护时，就是指狭义上的国家监护，即根据《民法通则》第16条确立的监护顺序而承担的一种监护形式，具体由民政部门通过社会福利机构来实现对这些未成年人的抚育。中国政府始终高度重视孤残儿童和弃婴等处在特殊困境下儿童的生活和服务保障，截止到2007年9月份，“中国有249家专门的儿童福利机构，还有600多个综合福利机构设有儿童部，共收养7.2万名孤残儿童，基本保障了他们在生活、医疗、康复、教育等方面的权益。”[6]但是，“中国的社会福利与西方国家的普惠制福利不同，是针对老年人、残疾人和孤儿等弱势群体的补缺型福利。长期以来，我国的儿童福利对象尽管包括了孤残儿童，但在实际工作中主要限于社会福利机构集中养育的孤儿和弃婴。”[7]民政部领导的这段讲话告诉我们，一是中国传统的儿童福利是补缺型的，仅适用于国家监护的特定群体；二是这些特定群体主要是孤儿和弃婴。接下来我们就分析哪些孤儿可以获得国家监护，弃婴经过什么程序可以获得国家监护。
（一）对获得国家监护的孤儿界定越来越宽松
1、关于孤儿的立法脉络
何为孤儿呢？在中国的法律里面，只有两个法律提到了“孤儿”，一是《收养法》（1998修订）；一是《未成年人保护法》（2006修订）。《收养法》（1998修订）有五处提到了“孤儿”概念，分别在第4条[8]、第5条[9]、第8条第2款[10]、第13条[11]和第17条第1款[12]。《未成年人保护法》（2006修订）在第43条第2款规定中也提到了孤儿，该款原文为：“对孤儿、无法查明其父母或者其他监护人的以及其他生活无着的未成年人，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。”这两部法律都提到了“孤儿”，但是，都没有对“孤儿”进行界定。
另外，在民政部发布的一些规章或规范性文件里，也多次提到孤儿，有的也试图界定“孤儿”，但是，总体上来看，这种界定还是不够清晰和统一。
民政部1989年5月5日《民政事业统计主要指标解释》（已被2000年11月10日的《关于废止部分民政规章及规范性文件的通知》所废止）里提到，“孤儿是指18周岁以下的未成年人。”
1992年8月11日民政部《关于在办理收养登记中严格区分孤儿与查找不到生父母的弃婴的通知》中规定：“我国《收养法》中所称的孤儿是指其父母死亡或人民法院宣告其父母死亡的不满十四周岁的未成年人。”
2001年3月1日民政部实施的《儿童社会福利机构基本规范》中规定，“2.1儿童指14周岁及以下的人口。”“2.8规定孤儿是指丧失父母的儿童。” 结合起来理解，孤儿是指丧失父母的14周岁及以下的未成年人。
2006年3月29日民政部等十五家单位发布的《关于加强孤儿救助工作的意见》规定：“全国现有失去父母和事实上无人抚养的未成年人(以下简称孤儿) …… 。”该《意见》还列举了六类孤儿的安置形式，甚至包括了流浪未成年人的和父母服刑的未成年人。
从上述规定来看，孤儿的界定主要从两个角度看：年龄和监护状态。
2、年龄界定标准
从年龄来看，目前有四种界定方法：不满十四周岁，十四周岁以下，不满十八周岁和十八周岁以下。关于以下和不满的区别，我个人认为，是民政部门语言不够严谨造成的。实际有意义的，可能主要是14和18两个年龄的区别。之所以出现14和18这两个年龄，主要原因在于，《收养法》仅适用于不满十四周岁的未成年人，而《未成年人保护法》却适用于不满十八周岁的未成年人。原来社会福利机构中的孩子与收养联系比较紧密，所以，民政或社会福利机构在界定未成年人时往往以14岁为界，而近些年来，随着《联合国儿童权利公约》和《未成年人保护法》的逐步普及，民政部门在界定孤儿时已采用18周岁的标准。年龄的标准不仅仅意味着数字的改变，实际上意味着接受国家监护的未成年人范围的扩大，所以说，这是非常值得肯定的一种进步。
3、监护状态界定标准
从监护状态来看，《未成年人保护法》没有对孤儿做任何年龄和监护的限定。《收养法》虽然没有做界定，但从其多次提到“孤儿”时的限定语来看，如“丧失父母的孤儿”，似乎可以望文生义的推定“孤儿”是指丧失父母的未成年人。从民政部门的一系列规定来看，关于如何从监护的角度理解孤儿，是一种越来越宽松的理解，这意味着政府正准备对未成年人承担更多的职责。
（1）父母死亡或宣告死亡标准。最早的关于孤儿的界定，是与社会福利机构可接受的未成年人的范围或者说能够进入国家监护的未成年人的范围基本相对应的。1992年8月11日民政部《关于在办理收养登记中严格区分孤儿与查找不到生父母的弃婴的通知》规定孤儿是指“其父母死亡或人民法院宣告其父母死亡的不满十四周岁的未成年人。”也就是说，丧失父母死亡或是父母宣告死亡的未成年人才是孤儿，才有可能进入社会福利机构或国家监护。即便这样一个规定，也已经比1986年的《民法通则》规定的国家监护顺序提前了很多。之所以用“有可能”的状语，是因为实践中，不是所以父母死亡或被宣告死亡的未成年人都能进入国家监护，实际操作中，基本上按照《民法通则》规定前一顺序能担任或愿意担任监护人的，就会由父母的亲友先担任监护人。1995.10.18民政部、卫生部《关于实施残疾孤儿康复工程的通知》中提供的数据也印证了这一点，“全国现有孤儿10万人，其中2万多人生活在社会福利机构。”
（2）失去父母或事实上无人抚养的标准。2000年以后，民政部门对孤儿的界定趋向于更加宽泛的标准，这表明民政部门在儿童福利政策上的一个转型，即由补缺型往普惠型转化，也表明中国政府为实现未成年人最大利益而承担更多政府职责。2006年3月29日，在前期对孤儿数量和生存环境调研基础上，民政部等15家单位联合通过了《关于加强孤儿救助工作的意见》，首次对孤儿做了非常广泛的理解。这里的孤儿不仅仅限于国家监护的孤儿，从《意见》里列的六类安置形式来看，孤儿还包括处于监护状态待定、监护不称职、暂时失去监护的未成年人。也就是说，这里的“孤儿”成了一个综合性描述概念，这个概念包括所有需要政府救助和服务的未成年人的群体的概念。这与其说是对孤儿做了更广泛的理解，倒不如说是中国政府愿意对未成年人承担更多保护职责，以实现未成年人的最大利益保护。反过来讲，此《意见》也拓展了国家对未成年人保护职责的理解，即不仅仅限于对特定未成年人进行监护，也包括对不同处境下的未成年人承担相应的救助和保护职责。此《意见》被称为“建国以来中国对孤儿生活救助和服务保障第一个综合性的福利制度安排”[13]。
总之，上述立法脉络清晰告诉我们，不论从年龄方面，还是从监护状态方面，政府对孤儿的界定正越来越宽松，这意味着更多失去父母的未成年人能够进入国家监护。
（二）弃婴或弃儿进入国家监护的程序越来越规范
1、弃婴、弃儿确认程序规范化的意义和存在的问题
作为另一大国家监护的对象的弃婴、弃儿，其遇到的问题与孤儿不完全相同。过去我们遇到的问题是，弃婴、弃儿的确认程序不规范。弃婴、弃儿的身份确定，在法律上是有重要意义的，具体表现为：一、该程序会帮助社会福利机构和公民了解哪些未成年人能够被送入社会福利机构以及如何送，并能一定程度上减少事实收养；二、规定明确的弃婴、弃儿身份确定程序，会在一定程度上打击父母遗弃子女的行为，从而减少进入社会福利机构的未成年人数；三、对社会福利机构而言，该程序更重要的意义是从法律上确定一个未成年人是否已获得国家监护。社会福利机构是代表国家对未成年人履行监护职责的机构，国家监护确定与否将直接影响到社会福利机构对未成年人权利义务的范围，例如能否有权将未成年人送养。
目前，为了确认弃婴、弃儿的身份，民政部门做了很多努力，先后发布了十几个规章或规范性文件。但是，弃婴、弃儿的身份主要由民政部门确定还是有一些隐患和问题的。第一，没有明确的宣布国家监护的程序，导致儿童的监护状态始终不确定，有时让社会福利机构很被动。对于那些意外走失的未成年人，社会福利机构送养时就会面临着风险。第二，这种拖后的身份确定对“发现弃婴、弃儿后如何送到社会福利机构”没有规定。这可能导致两个问题：一是有的人发现了弃婴、弃儿，也想将其送到社会福利机构，却无法将其送到社会福利机构；二是导致大量事实收养发生，即有的人发现了弃婴、弃儿而不将其送到社会福利机构，但现有立法已经不承认事实收养，这对未成年人的保护非常不利。第三，被拖后的弃婴、弃儿身份确定程序将查找生父母的程序形式化，不利于打击父母遗弃子女的行为。抚养未成年人首先是家庭的责任，我们应严厉打击遗弃未成年人的行为。根据现有法律规定，打击的方式主要两种：情节轻的，处5日以下治安拘留或警告（2006《治安管理处罚法》第45条2款规定）；情节恶劣的，处五年以下有期徒刑或管制（1997《刑法》第261条）。但现实中，很少有父母会因为遗弃未成年人而被追究责任，原因是，现有的程序缺乏现实、有效的查找生父母的程序。
2、目前一些地方进行的跨部门合作探索
基于上述问题给实践中被遗弃未成年人最大利益保护带来的挑战，目前，一些地方正在探索如何在弃婴、弃儿身份确认上实现跨部门合作，首先体现在与公安部门的合作。2003年11月1日大同市人民政府发布实施的《大同市弃婴弃儿权益保障办法》在国内率先以地方政府规章的形式对跨部门合作给予明确规定。该《办法》第六条规定：“民政部门或社会福利机构承担弃婴弃儿的接收工作。对遗弃在民政部门、社会福利机构门口的婴儿经确认后予以拾捡；对遗弃在其他地点的婴儿，公安部门接到报案后应及时侦查或调查，并提供相应的材料后移送社会福利机构。其他单位和个人不得移送弃婴弃儿。”第七条规定：“公安部门在接到弃婴弃儿报案后，应积极组织力量侦破，查找其生父母。确系查找不到生父母的可确定为弃婴弃儿，移送社会福利机构抚养。公安部门移送弃婴弃儿，应出示有效证件，并提供立案侦查报告。立案侦查报告的内容应当包括拾捡人、被拾捡人基本情况、拾捡时间、地点、侦查经过、结果。公安部门未提供立案侦查报告的，民政部门或社会福利机构有权拒绝接收。”第八条规定：“对暂时无法确认为弃婴弃儿的，公安部门应持相关证明材料，委托社会福利机构进行代养。在代养期内，公安部门应积极进行侦查。超过60日仍未查找到其生父母的，社会福利机构可视为弃婴弃儿，并办理接收手续。在侦破期间代养弃婴弃儿的费用由财政部门予以保障。”继大同市之后，又有一些地方通过几个部门发布规范性文件的形式，对于弃婴、弃儿身份确认程序给予规定。最新的是2007年3月1日广东省汕头市公安局、民政局和卫生局实施的《汕头市社会福利机构收送养弃婴（童）暂行管理规定》，该《暂行管理规定》做了如下规定。第二条规定：“本规定所称弃婴(童)是指组织或公民在本市行政区域内发现或捡拾的、经公安部门确认被遗弃的婴儿、儿童。”第三条规定：“凡组织或公民在本市区域内发现或捡拾的弃婴(童)，应及时报警(当地派出所或“110”指挥中心)，由所在地公安部门负责处理，任何单位和个人不得把捡拾的弃婴(童)转送他人或私自收养。公安部门在接到弃婴(童)报案后，应立即赶赴现场，展开调查，查找其生父母或监护人。经多方查找，确系找不到其生父母或监护人、确认为弃婴(童)的，按有关规定移送社会福利机构抚养。”这些探索明确了几方面的问题，如发现弃婴找谁，公安部门需要进行哪些查找职责，及弃婴身份确认之前社会福利机构与弃婴的法律关系等。
3、全国性立法的建议
我们建议尽快制定全国性的立法，以总结和确认地方立法在此方面的经验。具体来说，全国性立法应包括以下几个方面的内容：
第一，报案程序。所有的人发现弃婴或弃儿后，应立即向弃婴捡拾地公安机关报案。公安机关接到报案后，应立即受理。
第二，公安机关受理案件的同时，应接管弃婴或弃儿，并将他们送到指定的医院接受体检和传染病检查。此项费用支出应由专门的财政预算，以防止推托。对于那些不需要在医院接受紧急治疗或医疗观察的未成年人，可暂交社会福利机构或其他未成年人照顾中心代养，代养期间的费用支出，应由专门的财政预算。
第三，公安机关在受理报案后的当日或两日内启动查找生父母的程序。（1）发布查找生父母公告，详细描述弃婴、弃儿的特征，附有照片，鼓励知情者举报，并详细写明联系人和联系方式。（2）在公告期内，公安机关要积极进行调查。对有基本证据证明父母遗弃子女的案件，要进行刑事立案侦查。
第四，法定期限截止后，仍无法查找到生父母的，公安机关在原来公告的范围内发布国家监护公告（如果配套司法改革到位，最好由公安机关请求法院来宣布更合适）。国家监护公告宣布后，公安机关将该未成年人正式送进社会福利机构或社会福利机构正式代表国家对其代养的未成年人履行国家监护职责，同时附送报案证明、调查或侦查报告等材料。
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